关于深化乡镇机构改革的指导意见

 

根据《中共安徽省委、安徽省人民政府关于全面推进农村综合改革试点的意见》（皖发〔2007〕 8号）、《中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅关于开展农村综合改革试点建立农村基层工作新机制的意见》（皖办发〔2005〕16号）和全省农村综合改革工作会议精神，结合我省实际，现就进一步深化乡镇机构改革提出如下意见。

一、深化乡镇机构改革的总体要求和目标任务

深化改革的总体要求是：以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，深入贯彻党的十六届五中、六中全会精神，全面贯彻落实科学发展观，按照建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的总体要求，以建设乡镇服务型政府和法治政府为目标，以强化党在农村执政基础，巩固农村基层政权为主线，围绕提升乡镇政府服务能力这个关键，转变政府职能，整合事业站所，加强制度建设，推进机制创新，提高乡镇社会管理和公共服务能力与水平，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。

深化改革的目标任务是：

（一）转变职能，强化服务。以转变职能，强化服务为重点，大力整合行政资源，完善乡镇政府功能，切实增强乡镇政府社会管理和公共服务能力，确保基层政权有效运转。

（二）分类管理，增强活力。以分类管理、增强活力为重点，大力推进事业单位改革，理顺条块关系，改进管理模式，促进事业发展，满足农民需求。

（三）创新机制，提高效能。以效能建设为重点，大力推进乡镇行政管理和事业单位管理制度建设，创新工作机制，提高行政效率，提升服务水平。

（四）总量控制，严守底线。根据乡镇经济社会发展规模和水平等因素，确定类别、设置机构、核定编制。坚持总量控制，严格编制管理，确保乡镇机构编制5年内只减不增。

二、深化乡镇机构改革的主要内容

（一）乡镇政府职能定位

按照建设社会主义新农村和建立公共行政体制的要求，乡镇政府的主要职能是：创造发展环境，加强社会管理，搞好公共服务，促进稳定和谐。

创造发展环境。抓好新农村建设整体规划和经济发展规划，促进农村经济社会健康发展；改善软硬环境，为市场主体提供便利条件和优质服务，优化发展环境；组织引导农村富余劳动力转移和就业，提高农村城镇化水平；扶持和发展特色经济、优势产业，推进农业产业化，促进农民增收；培育多种形式的农村专业经济合作组织，提高农业集约化的程度和农民进入市场的组织化程度。

加强社会管理。按规定权限管理或协助上级政府部门管理本行政区域内的教育、公安、民政、劳动保障、安全生产、文化、卫生、人口与计划生育、保护耕地、环境保护、村镇规划建设管理等行政工作；协同有关部门搞好农村市场监管，维护市场秩序；建立重大疫情、灾情等公共突发事件预防和应急机制，提高应对公共危机能力。指导村（居）民自治活动，推动农村民主政治建设和村民自治。

搞好公共服务。按规定权限负责或协助上级政府部门抓好农田水利、乡村道路、广播电视、供水、供电等基础设施建设与管理，改善农村生产生活条件；加快农村教育、文化、科技、卫生等社会公共事业建设，提高农民的思想道德、科学文化和健康素质；建立健全农业服务体系，为农民群众和市场主体提供政策、科技、信息服务。

促进稳定和谐。做好农村扶贫开发、五保户供养、农村贫困人口救助工作。积极创造条件，配合上级政府建立并落实与当地经济发展水平相适应的农村社会救助和社会保障体系，推进农村养老保险、新型合作医疗、医疗救助、社会救助、失地农民保障等制度建设。加强农村政策法制宣传教育，协调社会利益关系，回应农民诉求，保护农民权益，维护社会公平、正义。做好农村信访工作，加强各类矛盾纠纷调处，强化社会治安综合治理，维护社会稳定。

（二）乡镇分类与机构设置和编制核定

1、乡镇分类。以乡镇所辖人口、区域面积、人均财政收入三项指标为依据，将乡镇分为大、中、小三类（乡镇分类标准附后）。

2、各类乡镇机构设置和编制核定标准

大乡镇：综合性办公室可设4个，核定领导职数7－9名，行政编制35－40名。

中等乡镇：综合性办公室设3－4个，核定领导职数5－7名，行政编制30－35名。

小乡镇：综合性办公室可设3个，核定领导职数5名，行政编制25－30名。

乡镇人大主席团、纪委机关、人武部按有关规定设置，工会、共青团、妇联等群团组织按有关章程设置，具体工作由有关综合性办公室或配备专（兼）职人员承担。

（三）改革和整合事业单位

根据农村经济社会事业发展和事业单位自身功能特点，进一步改革和整合乡镇现有事业站所，实行分类管理。

1、剥离原受委托承担的部分行政职能。乡镇事业单位原受委托承担的村镇建设规划、农村土地承包管理、农民负担监督管理等行政职能收归乡镇政府。

2、整合公益性事业单位。面向农村社会提供公益服务、为政府行使职能提供支持保障的公益性事业单位，应在功能整合的基础上综合设置，机构数控制在4个以内。公益性事业单位的编制，原则上按行政编制1：1的比例核定（含派驻在乡镇的事业单位）。

3、放开经营性服务。将经营服务类事业单位改制为经济实体或中介组织，退出事业单位序列。

（四）创新乡镇工作机制

理顺县乡关系。按照权责一致的原则，凡规定由县级政府部门承担的责任不得转移给乡镇政府，应该由县级政府部门完成的行政事务，实行以县为主、乡镇协助的体制，确需乡镇协助或委托完成的工作，要赋予相应的办事权限。

凡派出（驻）在乡镇的机构，要服从服务于乡镇工作大局，其业务工作要接受乡镇的协调和监督，党群关系实行属地管理，绩效考核实行县乡结合，以乡镇为主，其工作人员的调任，要充分征求乡镇党委、政府的意见。

提高行政效能。乡镇综合性办事机构的工作职责、办事依据、工作程序、时限纪律、承办人员等要上墙公示，方便群众，接受监督。进一步健全和完善乡镇机关内部沟通协调机制和工作规则，推行岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、失职追究制。建立和完善为民服务全程代理制度，提高为民服务全程代理工作的质量和效率。

构建乡镇公益性事业单位运行新机制。改革公益性事业投入机制，按照公益性事业“政府责任不减，财政投入保障”的原则，乡镇政府和县直有关部门共同确定年度公益性服务项目，并按照服务项目的种类、数量和标准核算经费，列入县级财政预算，财政部门按服务项目核拨经费，按照“政府购买、合同管理、农民认可、考核兑现”的运行机制，向具有资质的组织或个人购买，实行以钱养事；改革用人机制，全面推行全员聘用制、岗位聘任制、新进人员公开招聘制、人事关系代理制，以岗位管理代替身份管理。改进考核评价机制，建立乡镇、县直主管部门和服务对象共同参与的考核评价体系，将服务质量和工作实绩作为主要考核指标，将农民和服务对象的评价作为重要的考核内容。改革工资分配机制，实行职工薪酬与服务绩效挂钩的工资制度，建立鼓励事业单位人员发挥作用的激励机制，鼓励事业站所技术人员以技术承包、技术参股等形式参与农业产业化龙头企业、农民专业经济合作组织、产销大户的生产经营，保护他们合法的技术服务所得。

三、积极稳妥地推进乡镇改革

深化乡镇机构改革工作应于2007年底基本完成。有条件的地方应加大改革力度，争取早日完成。乡镇分类和定编标准按本《意见》规定执行。已经先行试点的地方要进行“回头看”，认真总结，补缺补差，整改提高，确保改革落实到位。

加强机构编制管理，严肃机构编制纪律，乡镇编制核定后，确保5年内只减不增，并全面实行乡镇人员编制实名制管理。省、市、县各部门要从大局出发，不得干预乡镇机构改革工作，确保乡镇机构改革工作顺利完成。

深化乡镇机构改革在农村综合改革中处于关键地位。各市、县（市、区）党委政府要切实加强领导，统筹安排，精心组织实施，确保改革顺利推进。市、县（市、区）机构编制部门要深入学习，统一思想，提高认识，在当地党委、政府领导下，在农村综合改革领导小组及办公室统一部署和协调下，当好党委、政府的参谋助手，充分发挥部门职能作用，明确改革任务，落实工作责任，安排人员力量，认真抓好改革的组织实施等具体工作，加强与组织、人事、财政、教育、农业、劳动保障等部门密切配合，确保完成本部门承担的专项改革任务，保障农村综合改革顺利推进。

 

附：

乡镇分类标准

 

    一、指标选择。选择与管理任务密切和反映经济质量的指标作为分类依据，确定的指标为：人口（单位为人）、行政区域面积（公顷）、人均财政收入（元）等三项。指标数据以省统计局确认公布的各乡镇2005年度数据为准。

二、指标权重。根据各指标的重要程度，分别确定人口的权重为50，行政区域面积为25，人均财政收入为25。

三、指标数值标准化。根据综合指标分析的一般要求，运用数学方法对各个指标的数值进行标准化，使其转化为无量纲数值，消除不同计量单位的影响，并使数据趋于稳定。计算公式为：

Y₁=（X₁－X_平均）/ SD

式中：

Y₁：为某单项指数（Y人口、Y面积、Y人均财政收入）

    Ｘ_１：为某指标的数量值（Ｘ人口、Ｘ面积、Ｘ人均财政收入）

　　X_平均：为该指标的全省平均值，其中，人口为37561人，面积为8863公倾，人均财政收入231元。

SD：为该指标所有样本数据的标准差，其中人口为23696，面积为6150，人均财政收入为397。

四、结果分值化。

对标准化结果值过高或过低（通常表现为异常）的个别数据进行控制处理，使其分值控制在绝对值2.5（即正数2.5与负数2.5）以内。

由于标准化结果大部分在-1与+1之间，因此将标准化结果加上1，使大多数数据表现为正值。计算公式为：

Y₁¹＝1＋Y₁

式中Y₁¹为分值化后的数值。

五、计算单项指数。用标准化结果分值化的数值乘以该指标所确定的权数，即为该单项指标的指数。计算公式为：

d₁= Y₁¹×W₁

式中Y₁¹，为分值化后的数值。

W₁为指标的权重。

六、计算总指数。将各项单项指数相加，得到总指数（计算结果保留到小数点第四位）。计算公式为：

d_总=d_人口+d_面积+ d_{人均财政收入}

总指数是以三项指标进行综合评价后得到的一个综合得分，体现各乡镇的综合水平。

根据以上六步计算，可将整个计算过程的计算公式简化为：

d=[（X-X_平均）/SD+1]×W

式中：d为单项指数（d_人口、d_面积、d_{人均财政收入}）；X为某指标的数量值（X_人口、X_面积、X_{人均财政收入}）；X_平均为该指标的全省平均值，SD为标准差，W为权数。

七、分类标准。根据各乡镇的总指数，将所有乡镇进行降序排列，再按各乡镇总指数的差异大小，将乡镇分为三类：

总指数超过130（含130）以上的为大乡镇。

总指数在58－130之间的为中等乡镇。

总指数在58（不含58）以下的为小乡镇。

八、举例。设A镇人口为78610人，行政区域面积28300公倾，人均财政收入1015元，求A镇的总指数。

已知全省平均值，人口为37561人，面积为8863公倾，人均财政收入为231元；标准差SD人口为23696，面积为6150，人均财政收入为397；A乡镇人口为78610人，面积28300公倾，人均财政收入1015元。

将上述数据代入公式：d=[（X-X_平均）/SD+1]×W计算出d人口为137，d面积为88，d人均财政收入为74。

d总指数=d人口+d面积+d人均财政收入=137+88+74=299

A镇的总指数为299，按标准为大镇。