为配合中央编办三司“关于乡镇履行职能情况”的调研，根据调研提纲的要求，结合本人长期在乡镇工作的体会，对新的形势下乡镇职能和机构设置做一些浅显的探讨。
一、乡镇主要工作职能
(一)乡镇政府的主要工作
乡镇政府作为我国最基层的一级政府组织，主要职能是管理和服务全国广大的农村、农业和农民，主要的任务就是带领农民致富奔小康，建设社会主义新农村，它肩负着大量复杂而又艰巨的工作，概括起来主要有六个方面：
1.农村社会稳定。我国农村的社会稳定主要依靠乡镇政府来承担，如普法教育、刑事案件的预防、民事纠纷的调解、群体性事件的控制和处理、群众上访、防偷防盗、反邪教等。
2.农村经济发展。主要是围绕如何富裕农民、增强乡镇财力这两方面，如是农民收入的增加、财政收入的增长、农村闲置劳动力的转移、招商引资、工业增加值的增长速度、农产品加工转化率、农民收入抽样调查等。
3.统筹农村社会的协调发展。主要有农村义务教育落实、农村新型合作医疗实施、人口与计划生育工作开展、农村生产救灾、农民生活救济、农村低收入家庭生活保障、农村现役军人补助、烈军属伤残军人优抚、敬老院管理、农村殡葬改革、农村有线电视“村村通”工程等。
4.社会主义新农村建设。主要有农田水利基础设施建设、乡村道路“村村通”工程建设和养护、村庄规划整治、户用沼气池建设、人畜安全饮用水、改水改厕、防汛抗旱、森林防火、农民种粮补贴、集镇建设和管理、农村垃圾的处理、农林作物和畜禽病虫害防治等。
5.农村党的建设。主要有基层党组织建设和党员队伍管理、农村民主政治推进、政务公开和村务公开、指导好村民委员会工作、民兵训练、征兵等国防建设、党报党刊发行、农村精神文明建设等。
6.其他工作：主要指阶段性工作，如县、乡党委政府、村两委的换届、人畜重大传染性疾病的预防和控制、人口普查、农业普查、林权制度改革等。
(二)乡镇完成任务的主要方法与措施
1.合理设置职能部门和工作岗位，并合理界定各个职能部门和各个工作岗位的工作职责，明确工作目标。如：计生办、综治办、民政办等由这些专业部门和专业岗位上的工作人员来完成这些具体工作。
2. 明确工作职责。从领导干部的分管工作到部门领导的具体负责，再到具体工作人员的工作任务和职责都有明确的界定和标准，实行奖惩分明的考核体系。
3. 集中力量完成“中心”工作。对于一些阶段性的工作或“中心”工作，应采取集中人力，集中时间来处理，根据工作需要，成立相应的工作组并从相关部门抽调工作人员集中时间来完成某项工作。如：新型农村合作医疗的筹资、人口普查等。
4.制定“突发性事件”处理预案，如森林防火、群体性事件的处理。
在人力和时间的分配上采取以本职工作为主，配合其他部门工作。如参加中心工作则是以中心工作为主，妥善处理好本职工作。经过机构改革和优胜劣汰，目前的乡镇干部几乎是全能手(除非极个别专业岗位如计生服务员、财会人员等)，工作样样能干，吃苦个个能行，能深入到村、组、户，经常受委屈，有时十天半个月才能回家一次。对于一些特殊工作还要昼夜值班，有时2—3天都不能休息(如防汛、防非典等)，一切都以工作完成为目标，不计较个人得失。正因为乡镇干部艰辛付出，才较好地完成了各项任务。
(三)乡镇较难完成的任务及解决的办法
1.农村公益事业在建设过程中出现的尴尬情况。近年来中央对农村公益事业建设投入了大量的财力，使农村公益事业取得了突飞猛进的发展，如道路“村村通”建设、人畜安全饮用水、教育危房改造和农田水利基础设施建设等等。上级补助的资金只是一部分，而剩余的一部分则需要靠地方自筹。地方自筹一般有三种渠道：一是乡镇政府或村级负担一部分；二是企业、社会能人赞助一部分；三是受益农民集资或捐款一部分。这里最难的就是农民筹资，由于少数农户思想狭隘，观念落后，不愿出资或出劳，对工程建设的负面影响大。同时还会遇到公益事业建设所占用的土地极少数农户不愿配合的现象，如果问题得不到不解决，大多数群众得不到实惠，党的关怀得不到体现，乡镇政府的威信也受到影响。解决的办法只有通过做工作，乡村组干部做，地方能人做，当事人的亲戚朋友做等等，直至做通为止，这期间需要耗费大量的人力资源，没有什么其他手段。好事做好才算是好事，但要真正要做好还需要很大的付出。
2.农村社会稳定的压力大。随着改革的不断深入，触及到社会的方方面面，少数人的既得利益受到影响后，工作阻力大，容易出现上访现象。如经济林纠纷的调处、失地农民的生活保障等等，解决这些问题办法：一是贯彻执行好党在农村的相关政策；二是积极推进农村失地农民的保险；三是积极提前做好预防和事发后的妥善处置工作。
3.党建工作亟待创新。要采取切实有效办法来激发党员的热情，引导党员参与学习，乐于助人，勇于奉献，投身社会主义新农村建设。创新和完善制度建设，让不适应新形势的党员能正常地离开组织，保证党的形象在群众中不受影响。
4.农村精神文明建设还相对落后，群众业余文化生活相对贫乏。
5.带领农民进入市场难，促进增收步履维艰。农民缺乏对市场超前预测能力，盲目跟进，结果往往是出现卖难或贱卖，严重挫伤农民调整农业产业结构的积极性。
6.招商引资难。由于受诸多客观因素影响，招商引资工作感觉后劲不足。
(四)农民增收的办法和措施，主要有以下几个方面：
1.因地制宜，大力发展工业或旅游业，促进农民就地转移，直接增加农民收入，同时还能形成人口集聚，带动集镇建设。
2.利用资源，大力发展高效农、林作物和家禽、家畜的规模化养殖，如种植山核桃、毛(元)竹、养鸡、养鸭等。
3.示范带动，积极扶持农业龙头企业。通过培育农业龙头企业的配套供应基地，逐步形成块状经济。
4.科技创新，积极推广农业实用新技术，改良传统产业，如茶叶、蚕茧等。开展农民技术培训，搜集致富信息，搭建信息交流平台。
5.成立组织，积极引导农民组建专业合作社。
乡镇政府在促进农民增收方面最主要的工作就是要全力以赴做好服务，为农民的创业、发展和致富提供优越的环境。
(五)农民群众日常到乡镇办理的主要事项
1.参加新型农村合作医疗的农民报销医疗费用。
2.遇到较大矛盾、纠纷需要乡镇帮助调处解决的。
3.计划生育服务。
4.木竹采伐、建房宅基地报批、身份证件的办理。
5.农业技术服务、信息咨询。
6.领取救灾救济、低保补助，种粮补贴等。
7.日常生产生活中遇到重大困难需要乡镇政府帮助的，如：子女就学、学费困难、重大病情的医治、在外地务工过程中出现的工伤事故处理等。应该说，在人民群众的心目中，基层政府是农民的靠山，基层干部是农民的主心骨。
二、关于乡镇机构改革的建议
2005年，有2600多年历史的农业税被取消，这是农民的一次大解放，也是乡镇干部的一次大解放。那么取消农业税后，乡镇的主要工作职能到底是什么，乡镇干部的主要工作任务又是什么？面对新的形势、新的任务应该如何去适应，如何去完成。我认为，过去的政府是管理型的政府，在运作上是重管理，轻服务。重落实上面下达的工作任务，轻服务农民的现实需要。形成了只对上负责，而很少考虑对下负责的思维模式。如今应该形成既对上负责，又要对下负责，并侧重于对下负责；既管理，又服务，并侧重于服务的运作模式。
乡镇政府在职能定位上应把握三点：一是突出发挥市场在资源配置上的主体地位，减少行政干预；二是由上级任务驱动型转为“三农”需要驱动型；三是由偏重经济发展转为经济社会全面协调、可持续发展。乡镇政府的主要职能应当是：贯彻落实党在农村的路线、方针、政策；建立健全农村市场经济体系；鼓励兴办各类专业合作社和中介组织，提高农民自我组织，自我服务，自我管理的能力；引导农民进行科学化、现代化、市场化的农业生产，发展农村经济，增加农民收入；组织引导农村劳动力转移和就业；负责农村社会管理，维护农村社会稳定；负责农村社会化服务体系的建设。发展农村社会公共事业和集体公益事业；保护生态，改善农村人居环境，推进社会主义新农村建设。概括起来就是维护农村稳定，服务经济建设，落实基本国策，构建和谐农村。
为了履行好上述职能，要真正做到事权与财权的相统一，在赋予乡镇事权的同时，更要给予乡镇相应的财权，尤其是在市场经济体制下显得更迫切，如：维护农村的稳定、农村基础设施建设、人口与计划生育管理等需要大量的财力，只有在一定财力的情况下才能履行这些职能，同时还要给予乡镇一定的人事权，实行简政放权，只对乡镇考核工作实绩(通过真正群众满意度测评)，不干预或少干预乡镇的人事安排，在机构设置上应侧重于服务社会和服务经济，具体建议：
1.可以取消乡镇计划生育服务所将其职能划到乡镇卫生院，减少重复投资；
2.增设服务工业、旅游业的专门机构，形成专业的班子(根据各地实际而定)；
3.增设村庄规划、集镇建设和管理的专门机构；切实改变农村乱搭乱建现象；
4.加强乡镇司法所、综治办、派出所建设，切实维护社会稳定；
5.充实乡镇干部队伍，根据核定的编制人数，调配到位，不出现借调或缺额的现象，确保乡镇各项工作正常开展。如我镇核定公务员编制32名，现在实际在岗人员只有20名。其中借调2名，缺额10名，实际在岗率只有60%，严重影响正常工作的开展。
6.提高对乡镇干部的政治、福利待遇。乡镇干部工作在基层，身心在一线，直接面对农民群众。吃得苦，受得累。在政治上、福利上给予更多的关心，更能够激发他们工作的热情，为稳定农村，促进社会经济发展做出更大贡献。
宁国市宁墩镇人民政府 汪恭远
