安徽省编办事业处

    曾在农村“大包干”、农村税费改革上率先闯出一条路子的安徽人，再次发扬了敢为人先、改革创新的传统，又一次在全国推出医改的创新之举，其中以构建乡镇卫生院公益性管理体制为主要内容、被列为五大配套改革之一的乡镇卫生院管理体制改革备受关注。

新《标准》之意义

2003年，我省出台了乡镇卫生院机构编制标准，但随着农村基层医疗卫生事业发展，原有标准已不适应当前基本医疗和公共卫生服务的需要。特别是我省在深化医药卫生体制改革中，省委、省政府审时度势，把中央关于医改精神与我省实际紧密结合，将推进基层医药卫生体制综合改革、建立基层医疗机构新机制，作为我省深化医药卫生体制改革的突破口。而推进基层医药卫生体制综合改革的一项重要的基础性工作，就是制定并出台新的乡镇卫生院机构编制标准，科学规范乡镇卫生院机构编制。此次新出台的《安徽省乡镇卫生院改革试点机构编制标准》（以下简称《标准》）是《安徽省基层医药卫生体制综合改革试点实施意见》重要配套文件之一，是推进基层医药卫生体制综合改革的重要内容。《标准》的出台对于深化医药卫生体制改革具有较大的推动作用。

（一）有利于深化我省医药卫生体制改革。出台试点县（含市、区，下同）乡镇卫生院机构编制标准，推进乡镇卫生院机构编制规范化管理和体制机制创新，有利于深化我省医药卫生体制改革。一是国家和省有明确要求。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）和省委、省政府皖发〔2009〕17号明确要求，要通过深化医药卫生体制改革，建立覆盖城乡居民、人人享有基本医疗卫生服务、人民健康得到有效保障的基本医疗卫生体制；明确规定，为建立新的基本医疗卫生体制，要按照基层医疗卫生机构的职责任务，合理核定人员编制。二是基层医疗卫生机构综合改革的迫切需要。根据中央要求，新医改的重点是加快推进基本医疗保障制度建设、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点、初步建立国家基本药物制度等5项改革。我省在前4项重点改革方面都有一定的工作基础，改革思路基本明确，关键在于深入推进，新医改的难点就集中在建立国家基本药物制度以及基层医疗卫生机构基本药物零差率销售后如何建立全新的体制机制问题。因此必须通过合理核定编制推进基层医疗卫生机构管理体制、人事、分配、基本药物、保障制度等“五位一体”的综合性改革。

（二）有利于农村基层卫生事业发展。我省乡镇卫生院经过多年发展，在为基层人民群众提供公共卫生服务和基本医疗方面取得了一定成效，但从当前乡镇卫生院面临的全新的形势和任务来看，还存在许多不适应的方面，一是公益职能不明显。目前许多乡镇卫生院主要以提供基本医疗服务为主，未能全面履行公共卫生服务、公共卫生管理等公益职能。二是公共卫生和基本医疗服务能力不强。目前乡镇卫生院在人员素质、基础设施、医疗设备、管理水平等方面还不能适应新形势发展的需要。许多乡镇卫生院医生看病仍使用的是“听诊器、温度计、血压计”等老三件。乡镇卫生院公共卫生和基本医疗服务能力总体呈现不足。三是经费形式不统一。全省乡镇卫生院经费渠道、投入比例、人员经费多样，有的是公共卫生服务列入财政拨款，有的是离退休人员由财政全额供给，还有的是按实有人数或编制数给予定额补助。因此，通过出台新的《标准》，推进乡镇卫生院管理体制综合改革，统一和规范乡镇卫生院机构编制，将会促进乡镇卫生院规范有序发展和农村基层卫生事业健康发展。

（三）有利于规范乡镇卫生院机构编制管理。一是全省执行标准不统一。由于我省乡镇卫生院大多建于上世纪五、六十年代，单位性质、管理体制经历了多次转变和调整，因而全省乡镇卫生院执行的机构编制标准不统一，有的执行的是1978年国家颁布的综合医院机构编制标准，有的执行的卫生部门的行业规范，有的执行的是2003年出台的省定标准。二是现行标准总量偏低。2003年，为适应乡镇卫生院体制调整，我省出台了乡镇卫生院机构编制标准，但由于当时国家未对乡镇卫生院职能进行全面定位，我省出台的标准总量偏低，不能适应当前医药卫生事业发展的需要。必须通过制定新的标准，科学规范乡镇卫生院机构编制。

《标准》制定过程

省编办根据省委、省政府的统一部署，按照省深化医药卫生体制改革领导小组的安排，会同相关部门扎实做好新的乡镇卫生院机构编制标准的拟定工作。一是开展实地调研。今年8月、9月会同省卫生厅、省财政厅等部门深入到平原、丘陵、山区等不同地域，对阜南、庐江、凤台、东至、潜山县以及贵池区等地进行专题调研，听取了县（区）党委、政府领导同志和编制、卫生、财政部门以及乡镇卫生院的意见，同时对10多个乡镇卫生院进行了典型解剖。通过调研，基本了解了不同地域类型乡镇卫生院管理体制、机构编制、医务人员现状及存在的问题。二是模拟测算。在调研的基础上，我们具体测算了不同地域乡镇卫生院的定编标准。三是征求相关部门意见。为使乡镇卫生院机构编制标准具有针对性和可操作性，专门就乡镇卫生院机构编制拟定标准分别征求了省直相关部门和市、县的意见。四是拟定送审稿。《标准》充分采纳了各方面的意见和建议，进行了多次修改和补充完善，形成了送审稿，并经省政府常务会议和省委常委会议审议通过，作为《安徽省基层医药卫生体制综合改革试点实施意见》的配套文件之一印发全省执行。所以说，《标准》的制定，是省委、省政府高度重视的结果，是省直有关部门积极配合、共同努力的结果，是充分吸纳多方意见和基层丰富实践的结果。

《标准》遵循的原则

《标准》对试点县乡镇卫生院的设置原则、机构性质、管理体制、主要职责、人员编制以及领导职数等都进行了科学的规范。主要遵循了以下三条原则：

一是坚持医药卫生体制改革的方向。根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发[2009]6号）和省委、省政府皖发[2009]17号文件精神，《标准》坚持按照基层医疗卫生机构的职责任务，科学合理核定人员编制，以建立覆盖城乡居民、人人享有基本医疗卫生服务、人民健康得到有效保障的基本医疗卫生体制。

二是保证基层公共卫生和基本医疗服务的需要。我省乡镇卫生院经过多年发展，在为基层人民群众提供公共卫生和基本医疗服务方面取得了一定成效，但从当前乡镇卫生院面临新的形势和任务来看，还存在一些不适应的方面，公益职能不明显、公共卫生和基本医疗服务能力不强等问题不同程度地阻碍着乡镇卫生院的发展。《标准》对乡镇卫生院机构编制进行统一和规范，确保乡镇卫生院全面履行公共卫生和基本医疗服务的职能。

三是与经济社会发展水平和财政承受能力相适应。安徽系中部地区，《标准》坚持立足安徽省情、医情和药情，既保证乡镇卫生院全面履行职能的基本需要，又与我省经济社会发展水平和财政承受能力相适应。

《标准》体现公益性

根据中央和我省关于医疗卫生事业发展和深化医药卫生体制改革有关文件精神，《标准》对新时期乡镇卫生院如何体现和回归公益性作了如下规定：一是明确了乡镇卫生院的设置原则，每个乡（镇）均设置一所政府举办的乡镇卫生院，确保政府能够提供满足群众需要的公共卫生和基本医疗等公益性服务。乡镇卫生院的名称统一规范为“xx县（市、区）xx乡（镇）卫生院”。二是明确了乡镇卫生院的公益性质，政府举办的乡镇卫生院为基层公益性医疗卫生事业单位。三是明确了乡镇卫生院的管理体制，乡镇卫生院隶属于县级卫生行政部门管理。四是明确了乡镇卫生院的主要职能，即承担预防保健等公共卫生服务和一般常见病、多发病的基本医疗服务，受县级卫生行政部门和所在乡（镇）政府委托，承担辖区内公共卫生管理职能。

实行总量控制

《标准》规定,全省乡镇卫生院编制原则上按照农业户籍人口的1.0‰实行总量控制。实行总量控制的原因：一是充分考虑乡镇卫生院现状。从调研和实地解剖的不同类型乡镇卫生院情况看，全省按1.0‰核定编制并以县为单位实行总量控制，符合我省乡镇卫生院的实际情况。二是考虑我省财力状况。根据实地调研和多方论证，按照农业户籍人口的1.0‰实行总量控制，既符合我省财政承受能力，也能满足基层医疗机构的现实需要。三是参照外省做法。据了解，与我省经济社会发展水平接近的省份，对乡镇卫生院编制也大多实行总量控制，且标准大体相当。

在全省总量控制的基础上，各试点县也要根据所处地域类型和相应标准，对本辖区乡镇卫生院编制实行总量控制。具体方法是：由各试点县机构编制管理部门按照《标准》规定的乡镇地域类型、人口数量相对应的核编比例，分类测算出本地区各类乡镇卫生院的编制，并以此为基础汇总测算出本地区乡镇卫生院编制总量，报县（市、区）编委研究确定。据此确定的编制数量，即为本地区乡镇卫生院的编制总量。机构编制管理部门在确定的总量范围内，按照《标准》的相关规定，科学合理核定乡镇卫生院编制。

分类核编

《标准》规定，乡镇卫生院编制在总量控制的前提下，根据不同地域分类核定，原则上平原地区按0.8-1.1‰配备，丘陵地区按0.9-1.3‰配备，山区按1.0-1.5‰配备。主要基于以下原因：一是从地形上看，我省大致分为平原、丘陵和山区，应充分考虑不同地域的经济社会发展和财力状况对公共卫生服务和基本医疗服务的需求。二是山区地广人稀、交通不便，为保证人民群众享受同等医疗服务，应在编制配备上给予一定的倾斜。三是平原地区交通便利、人口相对密集，按照0.8-1.1‰配备其编制，可基本满足公共卫生和基本医疗服务的需要。四是丘陵介于平原和山区之间，从调研的情况看，按0.9-1.3‰配备也是可行的。

统筹使用

《标准》规定，乡镇卫生院编制以县为单位实行总量控制，各地机构编制管理部门可根据医疗卫生资源布局或医疗卫生服务需求统筹调剂使用：一是考虑城关镇交通便利以及县级医疗机构的辐射能力等因素，《标准》规定城关镇卫生院编制从紧控制，按规定标准核定编制后，可下浮25%左右作为机动，由县统一调剂使用。二是考虑中心卫生院除具有一般卫生院的职能外，还承担一定区域范围的预防、保健、医疗技术的指导职能，《标准》规定中心卫生院编制可根据需要在规定标准的基础上上浮10-20%核定编制。三是为保证乡镇卫生院的正常运转，《标准》规定对服务人口较少的乡镇卫生院，按标准核定不足10名的可按10名编制配备。除此之外，各地在不突破本地区乡镇卫生院编制总量的前提下，还可根据实际需要合理调剂使用本辖区内乡镇卫生院编制。

结构管理

《标准》对乡镇卫生院编制结构和领导职数作了具体规定：一是专业技术人员编制不得低于编制总额的80%。各地在实际操作中，为确保乡镇卫生院的公益职能的发挥，应尽可能多的把编制用于专业技术人员。二是注意到乡镇卫生院从业人员结构的历史原因，《标准》对管理人员未明确具体比例，主要想引导各地在核编定岗过程中，压缩非专业技术人员，管理人员尽可能地由专业技术人员兼任。三是规定乡镇卫生院配院长、副院长各1名，中心卫生院可增配1名副院长，党组织负责人按基层党组织工作条例规定由行政负责人兼任。

确保落实到位

基层医药卫生体制综合改革事关我省医药卫生事业的长远发展，事关广大人民群众切身利益，事关全省发展稳定大局，是一项系统工程，乡镇卫生院机构编制标准是其重要配套文件之一，对于深化医药卫生体制改革、促进农村基层卫生事业发展、规范乡镇卫生院机构编制管理具有十分重要的作用。因此，抓好贯彻落实是关键。

一是统一思想，提高认识。各级机构编制管理部门必须高度重视乡镇卫生院编制核定工作，充分认识乡镇卫生院重新核编的重要意义，增强责任感，切实做好《标准》的组织实施工作，确保乡镇卫生院核编工作顺利完成。

二是把握政策，规范操作。各试点县机构编制管理部门要切实把握政策，在全面摸清本地区乡镇卫生院类型、规模、内设机构和职责任务、现有人员编制及结构比例、领导职数、经费供给等情况的基础上，会同相关部门认真制订乡镇卫生院核编方案。方案要科学、全面、可行，既要保证本辖区公共卫生和基本医疗的需要，又要与本地经济发展水平和财政承受能力相适应。

三是控制总量，逐院核编。控制好总量是这次核编的关键。各试点县要严格按照《标准》的规定，认真测算本地区乡镇卫生院编制总量。在总量范围内切实做好逐院核编工作。逐院核编中一定要严格把关，规范操作，确保在规定时间内完成。

四是密切配合，做好服务。各级机构编制管理部门要把乡镇卫生院核编工作作为当前一项重要工作抓紧抓好。同时，在人员定岗分流、绩效考核、考核补助以及基本药物的统一配送等方面，还要密切配合，积极主动地做好服务工作。此外，还要密切关注改革动态，针对综合改革中出现的矛盾和问题，及时研究相应的解决办法和措施。省编办也将按照省委、省政府统一部署，积极协同省直有关部门加强对基层医药卫生体制综合改革的指导。