【编者按】中央编办召开乡镇机构座谈会，会议交流印发了6篇地方乡镇机构改革的典型材料，其中刊发了我省4篇，本文是第三篇。

激发创新动力  增添改革活力

——休宁县乡镇机构改革工作情况汇报

休宁县位于安徽省最南端，与浙、赣两省交界，全县总面积2151平方公里，辖21个乡镇、190个行政村，总人口27.5万，是典型“八山半水半分田，一分道路和庄园”的山区县, 境内山清水秀，文化厚重，有着“中国第一状元县”、“中国有机茶之乡”和“中国乡村旅游福地”之美誉。我县是安徽省乡镇机构改革试点县之一，在省委、省政府领导下和省编办指导下，我们结合农村税费改革、农村综合改革和新农村建设，不断推进乡镇机构改革，有力推动了全县农村经济社会的全面发展，我县的改革得到了中央和省有关领导的充分肯定，并先后走向中央党校、国家行政学院和中国井冈山干部学院等讲坛进行介绍。现将我们主要做法汇报如下：

一、为什么要改

2000年以来，我省先后进行了农村税费改革和全面取消农业税，这一方面减轻了农民负担、改善了干群关系，另一方面乡镇政府的职责定位和工作机制等深层次矛盾和问题也逐渐凸现。因此，形势逼着我们要改。全面取消农业税后，很多乡镇收入渠道减少，而乡镇机构吃财政饭人员又偏多，乡镇财政压力越来越大，甚至有的乡镇负债累累，如不改革，就可能会发生农民负担反弹的现象。机遇催着我们要改。省委、省政府为配合农村税费改革，出台了一系列优惠和鼓励政策，如果我们不及时把握好这些政策，就会丧失加快推进我县农村经济社会发展的一次良好机遇。机制要求我们要改。改革前，我县乡镇机构设置层次多，部门职责不明确，交叉重复，再加上有的乡镇干部思想观念没有及时转变，人浮于事、工作效率低、工作随意性大的现象时有发生，导致干群关系日趋紧张。农民期盼我们要改。全面取消农业税后，我县广大农民的干劲越来越大，发展意识也越来越强，他们非常期盼乡镇干部能够主动帮助他们解决生产、生活中的困难，帮助他们发展经济，改善生活质量，提高生活水平。面临以上问题，深化乡镇机构改革，已是形势所趋、势在必行。

二、怎么样改

在推进乡镇机构改革的进程中，我们始终立足服务“三农”，突出体制机制创新，着重在以下四个方面下好功夫。

（一）着眼于“瘦身”转型，在精兵简政上下功夫。在改革中，我们合理设置机构、科学安排岗位、适当确定职数，提高了改革工作效率。将全县33个乡镇调整为21个乡镇，撤并率达到36.4%。在6个市管重点乡镇和3个较大乡镇设“三办”（党政办公室、经济发展办公室和社会事务办公室），其他乡镇只设“两办”或“一办”。在乡镇事业单位机构设置上，将以前的“七站八所”统一设置为“乡镇为民服务中心”。同时，对乡镇人员进行优化配置和分流安置，大幅压缩了乡镇行政、事业编制，目前全县乡镇行政编制控制使用446名，压缩了35%；全县乡镇事业编制控制使用523名，压缩了27%，实现了乡镇减职数、减机构、减人员的“三减”目标。在此基础上，我们又完成了全县撤并行政村工作，行政村数由原来259个减少为190个，减少69个村，撤并率26.6%。

（二）着眼于“服务型”政府建设，在职能转变上下功夫。针对乡镇“政事不分、职责不清、人员混岗、服务不到位”等问题，我们主要从四个方面积极探索转变政府职能、创新管理方式，将乡镇工作重点转移到公共服务和社会管理上来，逐步实现由“管理型政府”向“服务型政府”转变。一是抓好四层职能定位。按照政事分开、事企分开的原则和“执法收到县、管理留在乡、服务到基层、经营到市场”的改革方向，重新界定乡镇政府和事业单位职能，做到有关职能各归其主，行政执法职能由县行政主管部门承担，行政管理职能归位乡镇政府，公益性服务职能加强完善，经营性服务职能推向市场。二是加大协会组建力度。通过组建各种协会，把政府不该管、管不好的事情交给协会和社会中介组织管理，让农民自己管理自己、自己壮大自己。三是实行以钱养事定酬。对乡镇工作人员实行由身份管理向岗位管理转变，重点明确干部岗位职责，同时将公益性服务逐步推行“购买服务”，变“养人”为“养事”。四是服务直接落到基层。加强县行政服务中心、乡镇“为民服务中心”和村代理点三级服务网络建设，主要采取定岗服务、派驻服务、购买服务、委托服务等方式来开展工作，进一步规范政府行为，减少办事环节，提高工作效率，确保服务尽快直接落实到最基层。

（三）着眼于机制创新，在为民服务上下功夫。在推进乡镇机构改革中，围绕建立服务型政府，打造服务型干部，我们积极探索，勇于创新，建立了为农服务新机制。一是建立了为民服务全程代理制，加强县行政服务中心、乡镇“为民服务中心”和村代理点三级服务网络建设，五年来，县财政投入500余万元用于21个乡镇 “为民服务中心”的建设，“中心”实行为民服务全程代理制，服务内容拓展到证件办理、生育审批、粮贴发放、农经服务等10多个方面。我们还将乡镇为民服务中心建设纳入县农村综合改革年度考评项目，将基层群众的评价作为考核的重要依据，提高了干部为民服务意识。二是建立了“以钱养事”新机制。按照“县级财政保经费、乡镇政府保密度、技术部门保质量”的思路，对重大动物疫病强制免疫、“村村送电影”公共文化等政府服务项目实行政府“购买服务”，对所有购买服务的项目均实行公开招投标，并全程监督资金使用和项目质量。2006年以来，全县共投入资金500余万元用于基层动物防疫员服务报酬和强制免疫工作。2007年以来，累计投入专项资金42.24万元，为全县190个行政村免费放映电影1920场，观众达35万人次，受益村达100%。近年来，我县“购买服务”又向农业、林业、水利、文化等服务项目拓展延伸，以让更多的农民群众受益。三是建立了农民负担监督管理机制，立足于标本兼治，完善管理，落实减轻农民负担“四项制度”，强化主要领导负责制和专项治理部门责任制，加大监督检查和案件查处力度。认真开展全国村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点工作，逐步实现村级公益事业建设规范化、制度化，两年来，共投入2526万元资金用于农村公益事业建设，改善了农村公共设施落后的面貌，改善了农民的生产和生活条件，此项工作还得到了国务院副总理李克强的充分肯定。同时，我们还积极推进财政体制、教育体制、集体林权制度等改革，不断促进全县经济社会又好又快发展。

（四）着眼于竞争择优，在用人制度上下功夫。我们努力创新干部选拔任用机制、激发干事创业热情，赋予乡镇用编、设岗、人事、定酬等改革自主权。一是“能上能下”选人，按照“主官合一、减少副职、交叉任职”的思路，在“一推两考”的基础上，优化配置乡镇领导班子，并推行乡镇党委书记、乡镇长“一肩挑”。目前，大的乡镇领导职数由原来的11名减少到9名，中等的乡镇领导职数由原来的9名减少到7名，小的乡镇领导职数由原来的7名减少到5名.全县21个乡镇的领导职数由原来的241个减少到161个，减幅达33.2%；11个乡镇实行党政主官“一肩挑”，占52.3%； 66名原领导班子成员从领导岗位上“退”下来，“下”的幅度达30%。二是“竞争择优”用人，乡镇内设“三办一中心”机构负责人全部实行“竞争上岗”，对连任乡镇“三办一中心”主任的干部，经组织考核后，给予在岗期间副科待遇。所有“三办一中心”的工作人员，严格按照考试、考核、民主测评等方式实行“双向选择”，让“上”的服众，“下”的服气。三是“酬效挂钩”活人，建立“酬效挂钩”、“权责一致”的干部工作考评体系，党委、政府与中层干部签订工作责任状，中层干部与一般干部签订工作责任状，对照岗位责任，实行半年一总结，一年一考核，两年一竞岗（2008年改为五年一竞岗），奖优罚劣，优胜劣汰。通过竞岗，对74名竞岗综合成绩末位人员进行异地交流调整，占参加竞岗人员的10%，有效调动了乡镇干部的工作积极性，打破了乡镇一般工作人员板结现象。四是“妥善分流”安人。实行“无情改革、有情操作”，对未竞聘上岗人员通过自愿一次性买断、解聘、辞职、交流等途径分流，全县共分流人员223人，全面清理清退了乡镇自聘人员。同时，妥善解决未竞聘上岗人员的工作和生活保障问题，妥善安排他们的出路，确保了社会的稳定，积极鼓励他们到涉农企业、协会、特色村直接为农服务，进一步拉近与农民的距离，提高为民服务的实效。

三、改了些什么

通过改革，我县乡镇机构改革工作取得了明显成效，有力地促进了全县经济社会的全面发展。

一是改出了成效。我们根据乡镇政府职能重新定位的需要，合理设置机构，优化职能配置，科学确定人员。改革后，我县乡镇内设机构总量49个，比改革前减少78个，减幅达61%；乡镇事业单位50个（不含中小学、卫生院），比改革前减少117个，精简70%；乡镇机关和事业单位在职人数934人，比改革前减少248人，乡镇机构编制和实有人员得到了有效地控制，降低了行政成本。同时，调整后的岗位设置也更趋向合理化、科学化、人性化，目前乡镇大部分岗位主要向社会管理、公共服务和社会稳定等方面倾斜。

二是改活了机制。在改革中，我们把着力点放在机制创新上，通过政府转型，干部变轨，乡镇政府职能转变也向前迈进一大步，目前乡镇已经把工作重点转移到了社会管理和公共服务上来。随着乡镇“为民服务中心”的建立和多种服务方式的推行，以及首问负责制、办事代理制、村村通公路、饮水工程改造等一系列创新和务实之举频频推出，不仅乡镇公益服务的能力和水平明显提升，而且改变了干部和群众对乡镇工作的认识，群众从中得了实惠，拉近了与乡镇干部的距离。

三是改优了服务。通过改革，不仅使全县乡镇行政管理成本下降了近三成，更为重要的是实行了党政交叉任职，分工更为科学、集中，解决了党政职责不清、人浮于事、互相扯皮、互相推诿的问题。同时大力推行“竞争上岗”、“双向选择”、“定岗定责”、“绩效考核”，建立新的考核评价体系，有效地改变了“有人无事干，有事无人干”的状况。随着乡镇政府工作重心不断下移，涉农部门服务不断延伸，还有效地促进了乡镇政府的职能从管理型向服务型的转变，乡镇干部的为民服务意识和为民服务的实效也逐步提高了。干部由过去的“跟着领导转”向“跟着农民转”转变，不少乡镇干部感慨：必须从“老爷”、“当官”向“服务员”、“服务”转变。

四是改好了经济。通过改革，社会公共资源进一步向农村倾斜，促进了农村经济快速发展。全县以“福山、福水、福人家”为主题的新农村建设，取得了明显成效。15个市级新农村建设示范村形成各具特色的产业发展模式，黄村、阳干、盐铺等“乡村旅游福地村”农家乐旅游彰显特色。全县以“三茶一叶一竹一木一花”为代表的特色农业加快发展，松萝、新安源、徽山油业以及庆元堂徽菊公司等一批企业快速发展，全县有省级农业产业化龙头企业6家，并成为2009年全国十大特色产茶县和全国重点产茶县。同时，加快实施民生工程，逐步完善农村特困户、受灾户、五保户等救助保障体系。2009年全县实现农村经济总收入30.18亿元，增长12.8％，农民人均纯收入达5700元，增长13%。农村经济的发展也有力推进全县经济社会的全面发展，2009年，实现了“六个新高”。财政一般收入突破3亿元，税收比重突破80个百分点，工业税收超过1亿元，全社会固定资产投资超过40亿元，外贸总额超过3000万美元，引进外资突破2000万美元，摘取了“七项桂冠”。荣获全国“科技进步先进县”，全国“十大特色产茶县”和全省“文化发展先进县”、“扶贫开发先进县”、“全省教育强县”、“重点地质灾害危险点治理工作先进集体”、“劳动就业先进县”称号。

   四、下步如何深化

    乡镇机构改革是一项重要而又艰巨的工作，在巩固改革成果的基础上，我们还要下更大的决心深化改革，全面建立农村工作新机制，为新农村建设提供坚强的体制保证和动力源泉，促进全县经济社会又好又快发展。下步，主要是在四个方面力求取得新突破：一是在强化乡镇政府职能上力求取得新突破。面临农村改革的新形势、新要求，坚持以科学发展观为统领，在强化乡镇政府社会管理和公共服务职能的基础上，不断提升乡镇政府在促进经济发展、着力改善民生、维护农村稳定、促进农村和谐等方面的能力，着力打造服务型乡镇政府。二是在引导农民参与改革上力求取得新突破。在深化乡镇机构改革的进程中，一切坚持以农民利益为出发点，把农民作为改革的主体，引导农民主动关注、积极参与投身到改革中来。尤其在乡镇职能配置上，要以发展社会事业和解决民生问题为重点，着力解决就业、就学、就医、社会保障等农民最关心的利益问题。三是在农村公益事业建设上力求取得新突破。进一步探索动物防疫和购买服务向农村公共服务体系建设延伸的新机制。不断完善“一事一议”财政奖补政策措施，建立“一事一议”等农村公益事业建设的长效机制，为新农村建设提供新的机制保障。四是在完善乡镇考评体系上力求取得新突破。不断引入竞争机制，改革乡镇干部选拔任用制度。继续完善乡镇工作考评考核机制，把乡镇服务群众的成绩作为评价乡镇工作的一个重要标准，增强群众在乡镇工作考评考核中的话语权，加大群众满意度在考评考核中的分量。