行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是我国全面改革的重要组成部分，事关经济社会发展全局。近年来，按照党中央、国务院的部署和中央编办的要求，在省委、省政府的领导下，我们围绕推进跨越发展、加快崛起进程、构建和谐安徽的大局，抓住改革重点、分析研究问题、破解改革难题，积极探索行政管理体制改革的新途径、新思路，着力转变政府职能、优化政务环境，努力为安徽经济社会的科学、和谐发展提供体制机制保障。
一、改革实践与回顾
根据十六大关于深化行政管理体制改革、继续推进政府机构改革的部署，我们坚持从实际出发，按照权责一致、上下基本对应和精简、效能的原则，完成了国有资产监管、地区经济调节、流通管理、食品安全和安全生产监管等体制改革工作任务，完善了事关发展大局的体制机制，推进了职能清理、开展了政府职责体系和协调配合机制的研究与探索，积极推进行政管理体制和政府机构的深化改革。
（一）改革完善工业经济管理体制，着力推进跨越发展
安徽是中部欠发达省份，市场化程度不高，工业化水平较低。为推进安徽跨越发展，省委、省政府确立了以工业化为核心，以信息化带动工业化，走新型工业化道路的工业强省战略。围绕这一发展战略的要求，我们从分析研究影响我省工业经济发展的深层矛盾和问题入手，不断改革完善工业经济管理体制，努力为跨越发展提供体制机制保障。2004年，为加强对中小企业特别是民营企业的政策引导，完善和落实促进中小企业发展的具体政策措施，加快推进国有中小企业的改制步伐，改进政府管理和服务中小企业发展的方式，我们调整了改革开放以来一直沿用的乡镇企业管理模式，撤销了乡镇企业局，组建了中小企业发展局，把乡镇企业纳入中小企业统一规范管理，有力地促进了我省中小企业和民营经济的发展。工业强省战略的推进和工业经济的快速发展，特别是引领我省工业发展的“861”行动计划的实施，对省政府经济运行调节、工业生产和行业管理职能提出了新的要求。为整合完善重要行业管理体制，加强我省工业发展的整体规划和统筹协调，增强省政府经济调节功能和综合协调经济社会发展能力，2006年，在不增加机构编制的前提下，我们按照权责一致、平稳过渡的原则，将省政府有关部门承担的经济运行、行业管理、技术改造投资、国有经济布局、国有企业的改革与管理、现代企业制度建设与中小企业发展职能进行有机整合，成立了省经济委员会，改组了原省中小企业发展局，保证了我省工业经济管理体制不断适应跨越发展的需要。
（二）深入开展机关职能清理工作，着力优化政务环境
2006年，为解决省直机关存在的职责不清、职能交叉、协调困难和效率低下问题，根据省委、省政府加强省直机关效能建设的总体部署，我们开展了以“理顺职能关系、规范行政行为，提高机关效能”为主要内容的机关职能清理工作。经过对省直机关职能问题的全面梳理，共清理出涉及省直42个部门70项职能问题。为把清理工作落到实处，我们按照分类清理、区别对待、先易后难、重点突出的工作思路，制定了单位自查、审核汇总、提出意见“三步走”的工作方案，确定了坚持主体明确权责一致、坚持上下对口方便工作、坚持工作连续性稳定性、坚持从实际出发有利于工作的“四个坚持”原则，将70项职能问题整理归纳为三类区别办理：第一类是职能已经明确，不需要调整的职能问题，督促有关部门抓好落实；第二类是职能已经界定，但在职能履行中存在协调配合问题，要求有关部门协商解决、限时整改；第三类是因情况变化或法律法规等原因，需要进一步明确和理顺的职能问题，由省编办提出清理意见，经省政府常务会研究确定后，通过新闻发布会、政府网站等多种形式，向社会通报职能清理工作情况，公布清理结果。
机关职能清理工作是一项长期的常态工作，只有起点，没有终点。2007年，为进一步优化政务环境，按照省委、省政府深入推进机关效能建设的部署和要求，我们在调查研究的基础上，确定了以体制改革为动力，以解决政府职能运行的深层次问题为重点，推进职能清理工作由外向内转变、由点向面拓展、由表及里深化的工作思路。明确了深化职能清理工作的四项任务：一是修订部门职能配置、完善规范部门职能。二是理顺部门内部职能关系，解决内设处室职能交叉问题。三是合理划分内部事权，优化内部机构设置，整合配置人员编制。四是将机关承担的一些技术性评价职能与事业单位承担的行政审批职能实行调整归位，解决政事不分问题。在此基础上，全面开展省直机关“三定”规定的修改完善工作。从工作开展情况看，职能清理工作取得了阶段性成果，达到了预期的效果。有关部门应该取消、调整的职能得到了进一步明确，增加的职能得到了补充，一些不合时宜的职能得到了修改完善，机关内部一些相同或相近的职能得到了合理归并，职能相同或相近的内设机构实行了综合设置，内设机构的人员编制进行了重新整合配置。
（三）做好职能机构调整优化工作，着力解决热点问题
职能机构是行政管理体制改革的重要内容。按照深化行政管理体制改革的要求，我们抓住经济社会发展的热点难点，深入调查研究，强化跟踪服务，及时做好有关职能机构的调整优化工作。一是为加强政府社会管理和公共服务职能，提高政府公共安全和应急保障能力，按照国务院的总体部署，我们及时整合了省政府的公共安全和应急管理职能，改革完善了省政府应急管理体制，调整了信息安全、密码保障工作机构设置，明确了大面积停电、石油供应中断、核与放射性物质管理等责任主体及其职责分工；二是为进一步理顺煤矿安全监管职责，根据我省煤炭安全生产形势的需要，我们在认真分析研究我省煤矿安全管理的历史沿革、现实状况，学习借鉴外省煤矿安全监管经验基础上，明确了我省煤矿安全监督、监察、管理“三位一体”的监管体制；三是对照国务院部门职能调整，结合我省实际，及时优化调整了食品质量卫生安全的职能配置，明确规范了民爆物品、水上交通安全监管的职责分工；四是按照整合资源、完善体制的要求，优化整合了为省委常委服务、省委省政府接待管理、省政府驻外办事处和省政府研究室职能机构；五是根据我省文物保护和畜牧兽医工作实际，及时调整优化了文物事业管理和畜牧兽医的管理体制和机构设置；六是根据经济发展和社会管理的需要，调整优化了行政事业单位国有资产管理、建设质量安全稽查、地方金融管理、经济责任审计等职能机构。
（四）探索政府职责体系和协调配合机制，着力创新管理理念
在现行的行政管理体制下，职能配置与责任对应脱节问题比较突出。政府部门从自身利益出发，一方面刻意夸大和虚构管理内容，盲目追求和扩大管理权力；另一方面，本位主义严重，责任意识淡漠，协调配合困难，推诿扯皮时有发生。为破解部门争职能、要机构、要编制，有利的事争着管，有风险责任大的事都不管，不愿承担与职能相应责任的难题，2006年，我们从机构编制管理的实际出发，提出改革部门“三定”（定职能、定机构、定编制）为“四定”（增加定责任）和探索建立部门间协调配合机制的改革思路。根据这一改革设想，我们进行了多方调研、反复论证，确立了以《省级政府部门职能及其责任研究》、《地方政府部门履责评价研究》为先导，逐步探索规范部门责任规定、明确部门间协调配合职能事项的工作思路。目前，《省级政府部门职能及其责任研究》已列入安徽省软科学研究重点课题，课研专项经费已经落实，课研工作正在按计划进行。中央编办与联合国开发计划署（UNDP）项目《地方政府部门履责评价研究》已经结题。研究报告较为科学、系统地阐述了政府部门职能配置及其责任现状，初步设计了地方政府部门履责评价标准框架，系统分析了地方政府部门履责评价的基本原则、路径和方法，深入探讨了健全地方政府部门履责保障体系的有效途径，为深入开展《省级政府部门职能及其责任研究》奠定了基础，提供了思路，为改革和完善地方政府部门“三定”规定，探索建立“责任政府”提供了重要理论支撑。
建立部门间协调配合机制工作正在探索中展开。在职能清理工作实践中，我们发现部门间的许多职能问题并不是职能交叉，而是没有严格按照规定职能履行职责、工作协调配合不够。虽然我们明确了协调配合职能的牵头单位，但在实际运行中，由于缺少规范的沟通协调机制，受体制机制和权力利益等多种因素影响，各部门仍按传统的管理模式多头对外开展工作，部门沟通协调渠道不畅，工作协同配合困难，牵头职能难以履行，牵头责任难以落实。为探索解决这一问题，我们从最基础工作做起，着手摸底梳理各单位承担的牵头、配合的职能规定，细化牵头、配合职能的权责事项，实化工作内容，为进一步探索建立科学高效的协调配合机制打好基础。
（五）规范乡镇政府职能事权，着力改善管理服务
政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑和现实起点。职能定位正确与否，职能配置合理与否，是政府能不能正确行使权力、发挥作用的关键。在农村综合改革中，我们以建设服务型政府为目标，以规范职能事权为切入点，全面改进和完善乡镇政府社会管理与公共服务职能。一是按照建立公共行政体制的要求，明确乡镇政府必须抓好创造发展环境、加强社会管理、搞好公共服务、促进稳定和谐四项基本职能；二是按照依法行政、权责一致的原则，明确县乡事权，为乡镇履行四项基本职能创造良好环境；三是按照有所为有所不为的原则，将不应由乡镇政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。通过规范职能事权，改变乡镇政府职能缺位、越位、错位现象，加强了乡镇政府示范引导、政策服务和营造发展环境职能，推动了乡镇政府工作重心向为农民群众和各类市场主体服务方面转移，提高了乡镇政府社会管理和公共服务能力，初步实现了政府职能到位、市场职能入位、自治职能归位，乡镇政府的公信力明显提高。
二、主要问题与分析
经过不断的实践和探索，我省行政管理体制改革取得重要进展，机构设置和人员编制管理逐步科学规范，行政效能显著提高，行政管理体制对经济社会发展的适应性明显增强。但面对经济社会发展的新形势新任务，我省党政机构设置和职能配置上仍存在一些不适应、不符合问题，特别是与深入贯彻落实科学发展观，推进跨越发展、加快崛起进程、构建和谐安徽等重大战略思想的基本要求还存在一定的差距。
（一）行政管理职能有待进一步规范
明确规范职能，推进职能转变是党政机构改革的关键。经过多次调整改革，我省党政职能得到进一步的明确和规范，职能转变也取得了阶段性成果，但党政职能在内容和范围上仍存在一些突出问题。就政府而言，一方面，管了一些不该管、管不好、管不了的事，直接干预微观经济活动，承担一些技术标准、招商引资等技术性、服务性工作，保留的行政审批事项仍然较多，存在宏观管理“微观化”、“以批代管”，政事、政企以及政府与市场中介组织不分等问题；另一方面，一些该管的事却没有管到位，政府的社会管理和公共服务职能比较薄弱，社会保障、劳动就业、公共教育、医疗卫生等基本公共服务的投入没有随着经济发展相应增加，政府的经济调节、行业管理和产业引导等职能作用，不适应我省新兴产业快速构建和经济社会跨越发展的需要。就党委而言，存在职能转变与政府不同步、不配套问题，现行党委管理国有企业领导班子的形式和内容、宣传部门管理文化企业的方式和方法等都有待进一步改革和完善。
（二）部门职能交叉仍不同程度存在
部门职能分工过细，导致部门之间职能交叉、职责权限关系不清晰、协调配合难度较大，一件事多家管、有了事都不管，有利的事争着管、棘手的事都不愿意管的现象屡见不鲜。比如，在食品卫生、食品安全监管方面，农业、林业部门管农产食品生产，质监部门管非农产食品的加工和质量标准，工商部门管流通，商务部门管部分食品的储备、畜禽屠宰、市场调剂和进出口，卫生部门管餐饮，食品药品监管部门管综合协调。在水管理、农业、能源、交通、信息、社会保障、人力资源、知识产权等方面，也都程度不同地存在类似情况。此外，党委部门与政府部门在组织人事、人才和公务员管理等方面，上下级政府在社会管理、公共服务、市场监管等方面也存在一定的职能交叉。
（三）机构设置重叠问题突出
根据经济社会发展需要，各级党政机构设置历经多次改革，机构撤并、设立频繁，有的机构还经历了撤并与设立的多次反复，行政管理体制改革缺少系统、长远规划，权力在中央与地方、政府与企业之间下放与上收循环，人员编制和机构设置在精简与膨胀之间循环，行政机构设置的规范化和法制化程度不高，随意性较大。主要表现为：一是数量偏多、种类繁杂，规模过大；二是结构不合理，社会管理和公共服务职能偏弱且分散；三是部门分工过细，定位不甚清晰；四是党政机构平行对应设置，机构重叠，冗员过多。此外，上级主管部门从自身管理角度出发，强调部门机构设置的一致性，时常借助出台文件、资金分配和考评权力干预下级机构设置，加剧了机构重叠设置问题。
（四）非常设性机构过多过滥
精简和规范各类议事协调机构及其办事机构是十七大明确提出的行政管理体制改革的重要任务。长期以来，政府部门职能运行缺少统一规范的沟通协调机制，沟通协调渠道不畅，工作协同配合困难。为争取重视，便于协调，在实际工作中对一些重点难点任务往往采取设立议事协调机构的办法加以解决。表面上看，设立议事协调机构，请领导出面协调各方，强化了工作的统一性，但实际上是议事协调机构代行了部门职能，增加了行政管理层次，降低了工作效率，不能充分发挥部门的职能作用和工作积极性，容易引起推诿扯皮现象。同时，也容易使党政领导困于事务，不能集中精力思考问题抓大事。2000年以来，按照中央的要求，特别是按照十六届四中全会关于“规范各类领导小组和协调机构，一般不设实体性办事机构”的要求，我们对各类议事协调机构进行了多次清理，但都难以跳出清理——膨胀——再清理——再膨胀的“怪圈”。
（五）权责配置不够明确合理
从行政运行角度来看，现行的政府职能，存在决策、执行、监督职能配置不科学问题，权力过于集中与过于分散并存。横向上看，决策权过于集中，执行权划分过细，监督权流于形式；纵向上看，决策权分散宽泛，执行权随意性较大，监督制约机制不健全。权责配置不合理，不同层级政府之间、同级政府部门之间职能与责任对应失衡，存在“权力回收、责任外放”的趋势，或有权无责，或有责无权，难以充分调动各方面的积极性。市辖区政府的职责定位不合理，其管理权限、人员编制按照市政府派出机构配置，与其实际履行的“三农”为主的职责任务不相一致，在一定程度上影响了当地经济社会的又好又快发展。当前，尤其是省以下垂直管理部门的责任与事权统一问题有待进一步解决，不同层级政府的责权关系有待进一步理顺。
另外，从政府职能配置的实际情况看，存在着积极性义务责任规定系统明确与消极性义务责任规定概括抽象、公共责任内容明确与违责后果和责任追究方式缺失等问题。
（六）行政综合执法难以推进
清理整顿行政执法队伍，实行综合执法，是深化行政管理体制改革、推进依法行政的重要内容，也是整顿和规范市场经济秩序、维护社会稳定的迫切需要。2003年以来，按照国务院的部署，我省在淮南市、宁国市开展了清理整顿执法队伍、实行综合行政执法的试点改革工作，但由于相关配套政策没能及时跟上，缺乏推进动力和必要的政策支撑，这项工作处于进退两难的境地。比如，“两个相对分开”（政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开），涉及政府部门和行政执法机构的职能调整和管理方式的重建、事业单位职能的调整和归并，以及执法队伍的调整、合并、组建，人员编制属性的重新确定和人员结构调整，行政执法监督制约机制和财政保障等一系列宏观政策问题，在国家没有出台明确的政策和可操作性的配套措施之前，地方政府难以解决。
三、改革思考与设想
党的十七大明确提出加快行政管理体制改革、建设服务型政府的战略目标；胡锦涛总书记去年视察安徽时强调，要“着力推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能，努力建设责任政府、服务政府、法治政府”；十七届二中全会和今年的全国两会全面部署了深化行政管理体制改革和国务院机构改革工作。这为我们研究深化地方行政管理体制改革指明了方向，明确了目标任务。
（一）推进职能转变，规范政府职能
按照经济社会发展需要，规范政府职能，理清不同层级政府、政府与事企业单位和其他社会组织的职责关系，是推进政府职能转变的重要内容。一是要按照发展社会主义市场经济的要求，规范政府职能配置，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，全面梳理各级政府管理和介入的事务，坚决把那些政府不该管、管不好，管不了的事项转移出去，调整、取消、转移机关承担的一些技术性、服务性等应由事企业单位和社会中介组织承担的职能事项。二是要按照建设服务型政府的要求，规范社会管理和公共服务的职责任务和工作程序，理顺和明确不同层级政府的职责关系，强化省、市政府社会管理和公共服务的统筹协调职能，强化县、乡基层政府与街道办事处社会管理和公共服务的执行功能。加快推进事业单位分类改革，整合管理和服务资源，建立政府行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动的工作机制，支持群众团体和社会组织参与社会管理和公共服务，充分发挥公益性事业单位的公共服务作用，着力提升政府社会管理和公共服务的工作效能。三是要围绕经济社会发展大局，适应我省推进跨越发展、加快中部崛起的战略要求，加强省及中心城市政府的经济调节和引导新兴产业发展职能，积极探索城乡统筹、一体化发展和“扩权强县”的经验和路子。同时，进一步规范政府行政行为，改革行政审批制度，减少行政审批事项，减少政府对微观经济运行的干预，使政府工作重心从主导企业决定项目、招商引资等具体事务转移到为企业发展创造良好环境、提供良好服务上来。
（二）深化职能清理，提升政府效能
加强社会管理和公共服务，建设服务型政府，关键要提升政府效能。政府效能的提升，必须以“理清部门交叉职能关系、优化内部职能机构设置、建立协调配合工作机制、顺畅职能运行体制机制”为突破口，着力解决以下几个问题；一是梳理有关法律法规规定和国家部委文件，从源头上研究解决党政之间、部门之间、不同层级党政部门之间职能交叉问题。二是针对部门职能分工过细、职责权限关系不清晰问题，按照一件事由一个部门管理的原则，适当整合归并相同相近职能，从根本上解决推诿扯皮问题。三是规范垂直管理部门与地方政府的关系，强化地方政府的管理责任，明确垂直管理部门促进和保障地方经济社会发展的工作职责，做到既发挥上级政府垂直管理优势，又充分调动地方政府的管理积极性。四是解决好部门内部机构职能的优化整合、科学设置问题，减少部门内部机构的职能交叉，顺畅职能运行，提高机关效能。
（三）明确职能定位，健全责任体系
明确和规范责任，是促进政府各部门充分履行职能的有效手段，也是开展政府部门履责评价和监督的前提条件。在新一轮改革中，我们要继续推进“明确职能定位，健全责任体系”的理论研究，从职能配置的静态角度和职能运行的动态角度，深入探求职责评价的科学体系和责任追究的有效机制：一是在规范政府职能、理顺职能关系的前提下，按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”不同职能类型，明确相应的责任；二是按照“决策、执行、监督”的不同运行过程，规范行政程序，明确相应的责任；三是积极探索决策、执行、监督既相互协调又相互制约的管理体制和运作机制，按照决策、执行的不同特点，建立分类监督制约机制，严格监督制约措施，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，从体制机制上解决职能运行的越位、缺位和错位问题，保障政府部门充分发挥职能作用。
（四）注重职能统一，推行大部体制
实行职能有机统一的大部门体制，能有效解决分工过细、职能交叉问题，有利于明确权责、协调配合和行政问责，也是提高行政效能的重要举措。推行大部门体制必须依据职能的内在联系，分别不同情况，重塑管理理念，才能达到改革的目标。一是实行大部门体制，不是把现有的机构简单的加合，而是在职能统一的基础上，进行有机的合成，把相同或相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理，其他有关部门协调配合；或者把职能相同或相近的机构归并成一个较大的部门。二是实行大部门体制改革，不宜一刀切，一个模式。而是要从实际出发，依据各地经济社会发展水平、市场化程度等，区别不同情况、不同发展阶段，制定不同的改革目标，积极稳妥，分类实施。三是推行大部门体制改革，不能只停留在建立大部门机构上，而要更加注重管理理念的重塑。大部门所承担的职责任务、管理内容、内外协调配合等都有别于现行的部门，只有用新的理念去管理大部门，才能真正发挥大部门体制的应有作用。否则，大部门体制可能因管理不当等，被新问题、新矛盾所困绕，影响改革的成果，达不到改革的目的，甚至使改革出现反复。四是实行大部门体制，涉及到事权划分、权利重组和有关人员的切身利益，情况复杂敏感，必须出台相应的配套改革措施，以减少矛盾，确保改革的稳定、和谐和顺利推进。
（五）清理协调机构，健全配合机制
精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，要从健全协调配合工作机制入手，立足充分发挥部门的职能作用，明确协调配合工作职责，规范协调配合工作程序，提高协调配合的工作意识，强化协调配合的监督制约措施，建立和完善控制议事协调机构的体制和长效机制。建立科学的体制、明确的责任和规范的程序，从体制机制两个方面解决政出多门，管理多头、协调配合机制不畅的问题。在此基础上，对现有的议事协调机构及其办事机构进行清理。撤销与职能部门工作交叉重复的议事协调机构，任务交由职能部门承担；工作任务相近，组成单位基本相同的议事协调机构予以合并；临时工作任务基本完成的议事协调机构予以撤销。议事协调机构的日常事务能够依托现有工作部门的，一般不设实体性办事机构。
（六）加强法制建设，统筹机构设置
加强党政机构设置的规范化、法制化建设，是统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少部门条条干预和机构交叉重叠的重要保证。一要进一步加强机构编制宏观政策的理论研究，提高行政管理体制改革的系统性和长远规划能力，明确和细化机构设置的实体规范，强化中央和省级机构编制部门宏观管理与协调功能，完善统筹党委、政府和人大、政协机构设置的工作措施。二要加强机构编制立法，加大编制法制宣传力度，强化机构编制法制意识，规范机构编制工作程序，严格机构编制监督管理制度，保持机构编制的相对稳定，防止机构的随意设置。三要统筹各类改革，完善各项配套改革措施，保障各项改革政策的统一性、连续性。
