编者按：三十而立。作为中国市场经济的早发地和试验田，深圳为人称道更多的往往是经济建设方面的成就与经验。同时，深圳一直站在行政管理体制改革的最前沿，先后进行了7次自我革命，为新中国地方政府所仅有。

       “简政放权”连续“革命”

       1981年，深圳开始第一次行政管理体制改革，在中国内地率先打破了按行业、产品门类设置政府经济管理机构的旧模式，初步形成大系统管理体制。从此，深圳在行政管理体制领域进行了7次规模较大的改革，不断提高政府效率。公务员人事管理、政府机构设置、行政审批可以说是深圳行政管理体制改革探索中最主要的精髓，也是“动刀”一次比一次更深刻的领域。

       1988年6月，深圳市委、市政府通过《深圳经济特区建立公务员制度的初步方案》，率先在全国开始公务员制度实践。深圳市人力资源和社会保障局提供的资料显示，到2007年，深圳成为全国聘任制公务员制度试点城市，先后在四个方面实现制度创新：一是按职位需求确定资质条件；二是制定总薪级表实施职级管理；三是以职位序列为基础实施专业化分类管理；四是探索职业年金的补充养老模式。2010年，深圳新招录公务员全部实行聘任制。

       2010年，深圳作为全国唯一改革试点城市，率先启动行政机关公务员分类管理改革，将行政机关公务员职位分别归入综合管理类、行政执法类和专业技术类三大职类，建立相应职类职位的职务层级和薪酬等级。这一变革的目的是打破我国长期以来在公务员管理上“考试一张卷、培训一堂课、考核一根尺、升迁一把梯、待遇一锅饭”的“大一统”模式，从制度上引导和保障公务员实现专业化发展。

       深圳建市以来最大规模、最大力度的政府机构改革是从2009年7月开始。这一年出台的《深圳市综合配套改革总体方案》对深圳提出的六大改革任务中，“深化行政管理体制改革，率先建成公共服务型政府”被排在首位。这次以“大部制”为内容的政府机构改革，对政府工作部门进行了大幅度的退、转、减、合，按照委、局、办分设的原则由46个减为31个，“瘦身”近1/3。

       与公务员制度和政府机构设置相比，行政审批制度的改革过程更像一场权力和利益的博弈战。这种简政放权对有些部门可谓伤筋动骨，由此遭遇到一些被改革部门的“审批保卫战”。2003年，深圳启动第三轮行政审批制度改革，在取消审批和抵制取消的对弈过程中，曾发生过6位专家因压力太大而被“吓跑”的事情。即便如此，深圳在1997年至2008年间，共进行了四轮行政审批制度的改革，大幅度削减审批事项，规范政府职能和审批行为。

       市场需求呼唤打破两大“怪圈”

       深圳大学当代中国政治研究所副教授肖俊认为，深圳在政府职能转变上的动力如此强烈，最重要的原因可能是处在经济改革最前沿的特区直接感受到市场需求的压力。

       “深圳是最早探索社会主义市场经济的区域之一，各种类型的企业非常多，尤其民营企业和外资企业出于自身发展的需要，会对政府提出各种各样的要求。”肖俊说，“所以市场经济越发展、越繁荣，政府的管理和服务越要完善。”

       一位曾参与深圳“大部制”改革方案制定的专家分析说，与社会主义市场经济体制的要求相比，深圳市的行政管理体制在政府职能、组织结构和运作方式以及监督机制方面仍然存在较大差距。政府对经济社会具体事务的日常管理比较多，短期决策执行能力较强，而前瞻性、战略性的重大决策规划能力较弱。政府组织职权划分不清、职能交叉重叠现象依然存在，对行政权力的监督机制还不健全。

       深圳大学管理学院副院长马敬仁则形象地将政府行政管理体制的问题表述为两个怪圈。第一个是权力收放怪圈，也就是人们熟悉的“一收就死、一死就放、一放就活、一活就乱、一乱就收”；第二个则是机构精简怪圈，就是每次精简机构的结果反而造就更为庞大的机构。“如果深圳没有行政管理体制的全面改革和系统改革，就无法造就能适应市场经济需求的政府，也无法破除这两个怪圈。”

       那么，如何提高办事效率、简化手续、解决部门人浮于事、互相扯皮等难题？如何真正转变政府职能、提高行政服务效率、促进依法行政？深圳的答案是，构造一个决策、执行、监督三项职能和权力相互协调的行政管理体制，简言之就是“大部制”。

       在这种自我革命的过程中，深圳构建法治政府、现代服务型政府的蓝图在一步步实现，不少闯关破冰之举为我国实施依法治国方略提供了积极样本，证明特区在行政管理改革领域也是一块合格的试验田。

       “善治”障碍何在

       “决策权、执行权、监督权相互制约协调，必须和‘大部制’结合在一起，但是深圳‘大部制’还有多少潜力可挖。”深圳研究人士分析，行政体系内部的调整仍然是政府自己监督自己，部门合并后谁当老大，权力边界怎么划分，这些问题难以让人乐观。

       人员安置是行政管理体制改革不得不面对的难题之一。深圳特区建立三十周年前夕，媒体曝出科工贸信委“1正20副”的现象，让很多人担心这次改革会不会同样陷入机构精简怪圈。

       “‘大部制’改革撤了很多机构，但是撤了之后还有并，一个机构有十几个副职，结果是人没有变，职能也没有变，有没有提高效率值得怀疑。”深圳大学中国经济特区研究中心主任钟坚对半月谈记者说。

       既得利益保护也是不少专家担心的改革障碍之一。“过去政府是管制型，就是什么事都要管、都要设置相关部门，现在很多职能要交给社会、交给非营利性的机构，有些部门就不会那么轻易放弃有利可图的事情。”深圳综合开发研究院副院长郭万达说，“所以现在行政管理体制改革的难度和风险比之前要大，如何突破对既得利益的自我保护，将会是长期存在的问题。”

       “非政府组织、非营利机构的成熟程度，也在很大程度上决定了行政管理体制改革的成败。”马敬仁认为，政府最终走出两个怪圈的标志，不是政府工作人员和机构的减少，而是职能和事务的转移。“很显然，目前深圳还没有足够的称职的中介组织来承接政府转移的职能，这需要时间。”

       在马敬仁看来，深圳行政管理体制改革将是一个长期的、艰巨的过程。“计划经济向市场经济的转变要花几十年时间，而从管制型政府到服务型政府的转换比市场化改革还要难，不可能一蹴而就，需要我们长期的努力和坚持。”（来源：2010年10月 半月谈 詹奕嘉）