政府转型进程决定“十二五”改革全局

迟福林

　　编者按：“十二五”是我国改革发展实现历史转折的关节点，也是第二次转型与改革的历史起点。在十七届五中全会召开之际，关于“十二五”仍存在种种疑点，如议论已久的收入分配改革如何在“十二五”期间取得突破？备受关注的发展方式转变将如何推进？“十二五”改革需要明确哪些重要任务、具体目标？

　　近两年来，中国改革智库、中国（海南）改革发展研究院（简称“中改院”），一直把“十二五”改革问题作为重大研究课题，已提出了多份政策建议报告和研究报告，同时承担了国家部委、部分省市委托的“十二五”改革规划研究重大课题。

　　中改院提出，“十二五”应制定务实的改革路线图，要以经济增长方式转型为主线推进经济体制改革；以适应社会公共需求转型为主线推进社会体制改革；以政府转型为主线推进行政管理体制改革。

　　为了让读者深刻理解“十二五”改革的意义、内涵、目标，本报和中改院联合开设此专栏，邀请高尚全、宋晓梧、迟福林、常修泽等数名中改院知名专家学者，就“十二五”改革中的社会热点话题进行深入剖析，以飨读者。

　　以GDP为核心目标的经济增长与政府主导型的经济增长有内在的联系，并形成政府追求经济总量扩张的相关机制与政策。改变以GDP为主要目标的增长方式，不能不改变政府主导型的增长方式。这是因为，加快经济发展方式转型的关键在于实现经济运行机制由政府主导向市场主导转变；适应社会公共需求转型的关键在于确立政府在公共服务中的主体地位和主导作用；政府自身建设与改革的突破，关键在于通过政府转型形成规范的公共权力行使的制度框架。

　　可以说，我国发展方式转型的主要挑战不是经济社会本身，而是政府转型与政府决策，而新阶段发展方式转变对政府转型的依赖性全面增强。

　　“十二五”改革的关键是政府转型。从政府转型与收入分配制度改革的关系来看，收入分配差距的扩大有市场的因素，更有政府的因素。“十二五”收入分配制度改革已成为全国关注的重大焦点问题。能不能破题，能不能有所作为，都直接取决于政府发展理念的转变以及政府转型的实际进程。

　　以追求GDP总量为导向的增长方式，重投资轻消费；以国民收入为导向的增长方式，是消费拉动的增长，目标是公平与可持续发展。应当说，收入分配差距的不断扩大，不仅与追求总量的增长方式相关，而且又是这种增长方式的必然结果。例如，政府主导型经济增长需要大量的财政资源，使公共财政体制难以建立；政府主导型经济增长倾向于长期压低劳动力报酬，由此使得劳动报酬增长速度长期低于GDP增长速度；政府主导型经济增长偏好“做大蛋糕”，使“分好蛋糕”的矛盾逐步突出。为此，要以政府转型推动“十二五”收入分配制度改革。

　　从政府转型与发展民营经济的关系看，投资主导型的经济增长方式，在一定程度上形成国企偏好的倾向。而消费主导型的经济增长方式，突出就业，突出民企在扩大就业中的作用。就是说，“十二五”民营经济的发展，在相当大程度上依赖于发展方式转变的进程，依赖于政府转型的突破。进入新阶段，面对公共产品短缺的突出矛盾，需要国有资本更多地投入公益性领域，没有必要大量配置在一般性竞争领域，与民争利。要尽快解决国有资本的定位问题，使国有资本在盈利性、公益性之间作出平衡和选择；国有资本可以通过股份制的形式配置于经济的关键领域和重要行业，起到“四两拨千斤”的杠杆作用；通过特许经营等方式配置于重要的经济社会领域。

　　再从政府转型与公共服务体制建设的关系看，从实际出发，建立公共服务体制，重要的是确立政府在基本公共服务中的主体地位和主导作用。“职能转变”讲了几十年，为什么还尚未真正解决？其中原因之一在于从中央到地方的公共职责分工体制和与此相关的财力配置问题并没有解决好。这就需要明确划分各级政府基本公共服务的职责。

　　“十二五”使各级政府在基本公共服务供给上职责明晰化、法定化。目前，基本公共服务立法滞后于整个公共服务体制建设，主要表现在立法层次低、各级政府法定责任界定不清楚，在一些比较细的立法中，往往难以体现公共服务供给的公平原则和效率原则。为此，应当尽快提高基本公共服务的立法层次，明确规定基本公共服务的公平原则和效率原则，使政府能够依法实现基本公共服务均等化。同时，要建立基本公共服务的评价体系。要将基本公共服务绩效评估与干部选拔和任用相联系，将基本公共服务指标作为政府绩效评估的重要指标，为建立一个以基本公共服务为核心的政府绩效评估体系奠定坚实的基础。

　　政府主导型的经济增长模式非改不可。转变发展方式，重要的是把13亿人的社会需求释放出来，以形成扩大内需的基础。如何释放和增大社会总需求？继续坚持追求GDP总量的发展方式，现在看来难以实现这一目标。以国民收入为导向的发展能够扩大社会总需求，并由此走出一条公平与可持续发展的新路。

　　过去30年，政府在推动经济增长、扩大经济总量中发挥了重大作用。今天提出发展方式转变，提出要把经济增长建立在消费主导的基础上，那就面临着一个问题，政府主导型的增长方式对我国后30年的增长是弊多还是利多。如果是利多，应当继续坚持；如果是弊多，就需要改变。

　　以地方为例，现行的地方政府主导型的增长方式的主要特点是：以追求GDP总量为主要目标；以扩大投资规模为主要任务；以土地批租和重化工业项目为重要特点；以行政干预和行政推动为主要手段。这样一个地方政府主导的经济增长方式，在提高经济总量中有重要的历史作用。但是今天，推进发展方式转型的主要目标是公平与可持续发展，基础是消费主导。就是说，发展方式从追求总量转变为公平与可持续发展，政府主导型的增长方式弊大利少，非改不可。

　　政府转型更具深刻性和复杂性。从现实的情况看，政府的职责划分和政府的自身利益直接联在一起。过去我们一再讲，政府是公共利益的代表者。今天，由于现行的财税体制、干部选拔机制等综合性因素，使部门利益、地方利益开始形成并具普遍性。为此，改变政府主导型的增长方式和改变政府自身的利益倾向紧密地联系在一起。“十一五”规划强调行政管理体制改革是改革的关键和重点。这几年行政体制改革有所进展，但是总体上没有大的突破，甚至有些方面的矛盾问题更为突出。要改变政府主导型的增长方式，重要的是在“十二五”时期加快推动以政府转型为主线的行政体制改革。

　　（作者系中国（海南）改革发展研究院院长）