我国开发区起源于1984年,是改革开放的标志性产物和重要成果。据统计,到2008年全国共有各类开发区2053个,规划用地面积1.39万平方公里,其中国家级开发区194个（含5个工业园区）,省级开发区487个。经过20多年的发展，国家开发区的经济总量达到我国国内生产总值的4.49%，高新技术产品出口占全国的68%，对我国的经济发展做出了重要贡献，并且为探索出一条精简高效的准政府管理模式取得了前期成效。但是，由于我国关于开发区的法律缺失、定位模糊、职责不清，尤其是随着开发区的深入发展和区域社会化问题的出现，开发区已经走到了管理体制复辟与改革创新的十字路口，如果不能很好地进行管理体制改革，势必将影响到开发区的进一步发展和完善。在国家政府机构改革的大前题下，难以继续担负起政治经济改革的“先行区”、技术创新的“辐射源”和区域经济发展的“增长极”等重要使命。十七大报告为我国开发区的管理体制改革指明了方向，报告提出要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门管理体制，健全部门间协调配合机制。就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本”。可见实行职能划一、专业从属的“大部制”与我国开发区“精简、统一、效能”的管理体制和运行机制的构架原则是相吻合的。深化我国开发区管理体制和机构改革，是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的需要，是我国全面改革的试验基地。
一、我国开发区在改革开放初期探索出的管理体制对经济发展的贡献
建设开发区是以邓小平为代表的第二代中央领导集体的重要决策，是改革开放的一项重要成果，对加快我国改革开放、促进经济发展产生了重大作用。1984年8月，国务院批准设立大连开发区，启动了我国开发区的步伐。按照当时国家设立开发区的基本构想，希望开发区能达到两个目标，即：引进技术和资金、发展外向型经济的重要基地；进行政府机构改革试点，探索精简高效的政府管理模式。可以说两大设想基本得以实现。随着对外开放进程不断加快，开发区特别是国家级经济技术开发区在对外开放、吸引外资、发展产业、探索管理体制等方面，确实起到了窗口、示范、辐射和带动作用，开发区已经成为我国国民经济新的增长点，经济结构和产业结构调整的排头兵，外资出口的生力军，技术创新和管理创新的大平台，并将继续发挥不可替代的作用。据统计，仅国家批准的国家级开发区土地面积730平方公里（目前尚未全部开发），约占全国城市土地面积的0.04%；从业人员约417万人，占全国城市人口的1.5%；2007年开发区创造的GDP达到12695.96亿元，工业增加值9199.70亿元，工业总产值(现价)38426.28亿元,税收收入为2036.77亿元，依次分别占到全国总量的4.49%、7.85%、3.9%；开发区平均单位面积GDP贡献率达到每平方公里13.87亿元，超过全国城市平均单位面积GDP贡献率的138倍。可见，开发区不仅创造了显著的经济效益，也与开发区与时俱进不断探索切合时代背景的管理模式是分不开的。
（一）我国开发区管理体制改革产生发展与时俱进
1984年，为带动沿海经济发展，中央在沿海地区设立了开发区，开启了开发区的新时代。此后，经国家或地方政府批准，为吸引外资、发展高新技术、促进地区经济发展而划定明确范围，实行相对特殊管理体制和优惠政策的特定经济区域如雨后春笋般发展起来。目前国家经济技术开发区、国家高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、国家旅游度假区、边境经济合作区和各级地方政府批准的各类园区等开发区蓬勃发展。中国开发区管理体制的形成及其演变可谓与开发区的发展历程同步进行。其管理体制的演变进程大致可分三个时期：
1984-1994年是中国开发区建设的起步期。这期间是开发区的创建和探索阶段，因此称为前开发区期或第一次创业期。期间大批开发区相继成立并在探索中起步发展。由于初创，所以这时并未形成统一的管理体制，可谓管理体制的未定型期。
1994-1996年是中国开发区建设的稳定发展期。许多地方把一些管理职能下放给开发区的管理机构。很多开发区实行“小政府，大社会”的管理体制。开发区人员精简、办事速效的特点凸显，可为企业快速办理各种证件和手续，故该管理体制可称为“办证”管理体制。由于这一阶段管理体制较为统一，因此也称为管理体制的“相对一致期”。
1996年以来是中国开发区建设的分化期。随着国家对开发区优惠政策和管理权限的调整，行政权力逐渐集中到上级主管部门，开发区便失去单独办理相关业务的权力。在此期间尚未建立统一规范的管理体制。可在管理权限、责任、义务上又在适度的进行着调整。
湖南怀化经济开发区的产生与发展的过程便可以见证。湖南怀化经济开发区前身为怀化市河西新区，创建于1995年4月(国家开发区总体稳定发展期)，因位于舞水河西岸而得名，规划面积仅为5.61平方公里，其行政权属于怀化市发改委下面的一个副处级机构，2004年确定为正处机构,其所有工作的开展都必须依靠市直各部门的派出机构进行协调配合，工作难度大、进度缓慢。
随着十七大科学发展观的提出，又为开发区管理体制顺应可持续发展的时代背景提出了新的要求，准政府管理体制的构想也在不断的探索中越来越清晰。从全国各地开发区遇到问题的共性和初期探索中可见亟需实行开发区准政府的管理体制和运行机制。从部分省、市经开区试行准政府运行机制来看其优势突显：一是有利于理顺行政管理体制，强化重点区域管理，促进经济社会协调发展。二是有利于降低行政管理成本，提高工作效率和城市竞争力。三是有利于促进城市的规划和建设，进一步加强城市管理。但大面积推行还需进一步论证。
(二) 国内外特殊经济区管理体制模式比较
目前,国内外特殊经济区域大致可以分为三类:一类是以美国为代表的发达市场经济国家所设立的自由贸易区;一类是以新加坡、台湾为代表的新兴工业化国家和地区所设立的加工出口区（现代加工工业区）；再一类是以深圳、浦东为示范的经济特区（开发区）。这三种不同类型的特殊经济区域形成了三种不尽相同的体制模式：一是美国式的自由贸易区管理体制模式。这种管理体制有四个突出特点，即：权威性、灵活性、高效性和公用性，其管理机构不仅拥有行政机构的充分权力，且具备工商业管理体制特有的高度灵活性。二是新加坡的加工工业区管理体制模式。加工出口区普遍采用一体化管理体制和一元化工作原则，加工出口区的管理机构拥有独揽区内行政、经济、社会管理工作的一切权力，一切有关加工出口区的机构和部门均由该区管理机构统一指挥和调度；企业投资经营的一切有关手续都集中在一个地方一次办结。这种管理模式的共同特点是：管理层次少、管理权限大、事权集中，办事效率高。三是浦东新区式的国内先进开发区的管理体制模式。浦东新区管理体制的突出特色是：管理机构规格高、权限大，党政部门设置有分有合、相关部门合署办公，内设部门机构系统设置精简高效。
(三）我国开发区管理体制类型划分逐步清晰
通过国内外特殊经济区管理体制模式比较,我国开发区为政府管理体制改革进行了成功的探索,符合我国特色社会主义市场经济国情的开发区管理体制类型划分逐步清晰。开发区管理体制应包括组织机构设置形式、管理权限、管理职能范围划分等。作为我国改革开放的产物，开发区已经走过了25年的道路。但在“摸着石头过河”的发展过程中，尚未建立统一规范的管理体制。目前，全国开发区的管理模式大致有三种类型：
1、政府主导管理模式。开发区管理委员会作为一级政府，被赋予相当的行政区（市级或县级）政府的类似机构与职能以及经济管理权限，对开发区实施建设与管理。这类开发区如上海浦东新区，大连、青岛、广州及株洲经济技术开发区等。
2、企业运作管理模式。开发区成立建设开发公司，作为经济实体被赋予一定的行政管理职能，负责对开发区实施运作管理。许多开发区早期都采取这种模式（如合肥开发区等），以解决开发中的资金问题。目前如上海漕河泾新兴技术开发区，以及海南洋浦开发区、宁波大榭开发区等仍属于这种类型。
3、政企合一管理模式。开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，一般实行管委会与开发公司相结合，目前大多数开发区均采用此类模式。这类开发区不作为一级政府设置，由管委会实行准政府管理模式，即作为地方政府的派出机构，行使政府管理社会和经济的基本职能，对区域内的社会经济、人口资源环境等实行统一管理，同时还兼有经济开发功能。这种管理模式具有办事效率高，管理者能动作用较大的优点。但实际上由于种种原因许多职能不到位。由于该模式政企不分、职责不清，未来发展将受到较大制约。
（四）我国开发区管理体制前期探索成效突出
我国开发区在创新经济发展的同时担负着管理体制改革的艰巨任务。实践证明，我国开发区在管理体制的探索中参照对比市场化、国际化管理模式，实现了机构精简、行政公开、决策高效的目标。
1、开发区管理体制较建全，权限明确。如2008年根据长株潭城市群“两型社会”建设总要求和长沙市委、市政府《关于长沙大河西先导区建设方案》，为了加强对长沙大河西先导区建设的领导，遵循“统分结合，共同建设，共同发展，共同受益”的总原则，按照“乡镇微调，快速起动，高度权威，高效运行”的要求，提出大河西先导区行政管理体制方案，设立大河西先导区党工委、管委会，作为长沙市委、市人民政府的派出机构，负责先导区建设领导小组日常管理工作。按“授全权、负全责”的原则，授予市级行政、经济管理权限，争取一定的省级经济管理权限。履行统一制定先导区“两型社会”建设综合配套改革政策和实施方案；统一制定先导区经济社会发展和城乡建设规划、实施计划；统一先导区土地开发利用的管理和审批；统一先导区的产业布局与环境整治和项目准入；统一先导区重大项目的策划与建设及长沙市人民政府赋予的其他职责。
2、开发区管理机构精简高效。开发区管理体制采取管理与服务分离的原则，严格控制具有管理职能的机构，同时建立完善各类中介及服务机构。经对比分析，开发区管理机构一般不超过10个，约为同类区县机构设置的1/4——1/10；平均管理人员仅为同类区县管理人员平均数的1/10。精干的管理机构和人员大大提高了开发区的管理工作效率。例如,湖南怀化经济开发区实行“小政府、大社会，小机构、大服务”的管理思路，管委会职能部门设置为“一办一部四局”,管委会工作人员共54人（公安、国税、地税和工商分局除外），管理着82.15平方公里，约4万人、近50亿元生产总值的区域。从2007年底开展改革试点到现在所形成的开发区管理体制，简化程序，提高效率，有利地促进了开发区经济与社会的快速发展。
3、开发区行政公开透明，决策快。开发区从管理体制上对传统的办法进行了改革，表现出了明显的市场化特征。如湖南怀化经济开发区在提高管理效能方面有具体措施和考核标准：一是建立高效务实的运行机制，积极推行“一站式”审批、“一条龙”服务，不断提高管理水平。二是市直有关职能部门进一步强化服务意识，简化办事程序，提高办事效率，全力支持经开区的开发建设和经济发展，对经开区所需办理的相关事项，在法律法规规定的时间内限时办结,按规定需要报省、国家审批办理的事项，市直有关职能部门主动、及时帮助经开区办好转报手续并跟踪落实，为经开区发展营造良好环境。三是经开区工委和管委会进一步解放思想，转变观念，抢抓机遇，开拓进取，创新工作方式和管理手段，提升建设品位和产业层次，加强领导班子和干部队伍建设，推进经开区又好又快发展。并实行了开发区产业政策公开，投资程序透明，各项规章清楚的监督考核机制，使管理者与投资者都在公开平台上进行商业性交易，较大地提高了决策效率。通常驻区项目审批时间仅为7——10天，与一般区县相比可缩短3——4倍的时间。
（五）实践证明开发区积聚了先进的生产力
开发区创建20多年的事实说明，开发区对建设创新型国家产生了积极的促进作用：开发区是吸引高新技术和资金，承接国际产业转移的最主要基地，聚集了一大批跨国公司和大企业；开发区产业集聚度高，技术实力强，是极具创新能力的区域，拥有大量的高端产品、技术和人才；开发区已成为当地产业发展和技术创新的龙头；开发区还是探索符合中国特色社会主义市场经济的新型经济管理体制的试验田。
正如国办发[2005]15号文件《关于促进国家开发区进一步提高发展水平的若干意见》开篇中所指出：“开发区是改革开放和社会主义现代化建设的一大创举，是中国特色社会主义建设的成功实践和重要组成部分。经过20多年的艰苦创业，开发区已发展成为我国土地集约程度较高、现代制造业集中、产业集聚效应突出的外向型工业区，充分发挥了窗口、示范、辐射和带动作用。”这是国家对开发区创建20多年的成就所给予的总结与高度评价。
二、深化开发区管理体制改革与创新的现实意义
（一）开发区管理体制的改革与创新是贯彻落实科学发展观的客观要求
深入贯彻落实科学发展观，在新的历史起点上继续推进社会主义现代化建设，说到底要靠深化改革，通过深化改革提供强大动力和体制保障，推进经济社会又好又快发展。而进一步推进管理体制改革，加快政府职能转变是关键和核心。开发区作为我国经济发展的前沿阵地，其管理体制也同样必须是前沿、先进、科学的，只有形成了充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的管理体制机制，才能推动经济发展方式的根本转变，促进经济社会全面协调可持续发展。运用新机制来发展新兴产业已经成为很多地方政府的共识.实际上,开发区不仅已经成为经济发展和财税增收的增长极,而且还是技术创新的集聚区、辐射区，是制度创新的试验区，其历史性作用有目共睹。
（二）开发区管理体制的改革与创新是深化改革开放的必然趋势
开发区是改革开放的产物,开发区管理体制改革与创新是按照经济社会发展的客观需要，对作为政府派出机构的职责权限、组织机构和运行机制根据新的发展实际进行有效的调整和改革。无论是发展社会主义市场经济、发展社会主义民主政治、建设社会主义先进文化，还是构建社会主义和谐社会，经开区因其前瞻和导航的特殊境地，其管理体制的改革与创新也将身先试探，前期先导。当前，我国经济社会发展进入关键时期，改革攻坚面临深层次矛盾和问题，引用在十七届三中全会期间温家宝总理答记者问时所说的：我国经济社会的发展需要我们全国人民用心来温热。这给我们政府提出了新的要求：我们只有通过自身正面积极的主动采取切实可行的改革措施才能得到广大人民的信赖与支持，才能更好地应对新时期新阶段面临的各种挑战。
（三）开发区管理体制改革与创新是建设服务型政府的现实选择
建设服务型政府，就是在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，切实提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平。社会主义要保持强大的生命力，就必须通过改革不断完善自己。在社会主义现代化建设中，不断推进和深化改革，用改革的办法解决阻碍经济社会发展的体制性、机制性问题，努力形成与社会主义初级阶段基本国情相适应的比较成熟、比较定型的制度，是社会主义充满生机和活力的重要保证。开发区通过创新公共服务管理体制，改进公共服务方式，支持社会组织参与公共服务供给，让人民群众共享改革发展成果。开发区由于其在国家经济、社会建设中的先导区地位，其窗口形象和服务意识更为直观，更易让经济领域和社区服务领域先入为主，滞后的管理体制只能制约经济的发展和社会进步，在开发区快节奏的发展步伐中也最易于暴露，因此开发区的管理体制改革与创新也是建设服务型政府的必然要求。
三、开发区管理体制面临的现实矛盾与冲突
开发区作为改革开放大潮和市场经济建设中产生的新型管理组织，只有坚持不断改革创新，坚持大胆试验和实践，才能保持强大的生命力和创造力。开发区建立20多年来，经历了由起步探索、加速发展和制度调整的演变，特别是2008年世界性的金融危机对我国经济前沿阵地的开发区的辐射作用不容忽视，使以前隐性的矛盾和新的管理体制冲突更加突显出来，我们必须着眼于推动科学发展和促进社会和谐，解决开发区管理体制中当前面临的突出矛盾和问题。
1、开发区管理机构的法律地位不明确。目前开发区管理体制主要是行政主导管理模式(前面所归纳的我国开发区管理体制类型)，通过政府的派出机构——管委会的形式来进行运作。但目前管委会的地位缺乏法律依据，尽管人们习惯于把管委会看作是一级“政府”，但实际上我国行政机构设置序列中并没有开发区，在法律上也还没有一个全国性的有关开发区的法律体系。尽管有些省为促进开发区发展通过人大立法的形式颁发了开发区管理条例等地方性法规，增加了开发区管委会一定的行政管理权限，但对开发区的功能定位、管理模式、组织原则和组织形式始终未从法律上予以明确。制订的开发区管理条例等地方性法规和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织》不配套，开发区的法律地位不明确，造成制订的地方性法规与现行法律法规相冲突，难以执行。管委会的性质没有一个明确的立法界定，其行政主体地位一直备受质疑，这与全面推进依法行政，建立法治政府的要求不相符合，也容易给客商造成权宜之计的错觉，影响其长期投资的信心，进而影响开发区招商引资的进程。
2、行政管理体制不顺，条块管理矛盾多。“以块为主”的管理体制，是开发区建设取得成功的一条重要经验。但近年来，这方面却不断地弱化。主要表现在几个方面：一是相当一部分应该赋予开发区的管理职能，由于种种原因，没有下放给开发区。同时，随着开发建设的深入和管理职能的增加，一些亟需新增的管理权限也无法落实。二是随着开发区经济规模扩大和经济效益增长，经济比重不断向开发区倾斜，直接插手开发区的现象越来越多。如条线检查方面，各级各类的检查名目繁多。三是随着条线管理的加强，原有一些职能也将被逐步上收，增加了协调环节。如工商、地税等机构改革后，工商管理、税务征收与检查职能分离，就会增加经贸与工商、财政与地税部门间的协调。这一切对开发区进一步发展都十分不利。
3、开发区功能定位不清晰。当初设立开发区的宗旨就是要利用当地资源和区域优势，利用国家和省赋予的优惠政策，来引进外资、吸引先进技术，以区内经济带动区外经济的发展。但由于开发区“准政府”式管理模式，既不能象一级政府面面俱到，又要接受方方面面的考核，其开发功能、经济功能和创新功能淹没在繁杂的行政和社会事务中，削弱了招商引资的精力。加之随着开发区建设规模的不断扩大，开发区的管理服务职能逐渐拓展，国家宏观政策的不断调控，开发区以前享有一些特殊政策和经济管理权限被削弱，开发区逐渐趋同于普通行政区，造成开发区功能定位的扭曲。
4、行政执法不规范，缺乏公平竞争环境。平等主体的市场运作环境是市场经济条件下行政规范执法的前提。目前，大部分开发区在市场、中介等要素机制和政府管理的补充手段的建设完善方面还相当滞后，依靠行政手段管理经济和社会事务的现象还非常普遍。把本来应该运用法律手段或者通过社会中介组织解决的问题，也归口某一政府部门或通过设立政府机构进行管理。由此而造成了行政执法管理内容混杂，原则性不强，行政处罚名目繁多，政出多门，标准不一，使企业缺乏公平宽松的市场竞争环境。
5、开发区管理体制和运行机制需进一步优化。开发区的生命力就在于不同于一般的行政区管理体制，应该具有适宜于经济发展客观规律的制度性改革。否则，局限于传统的行政管理体制，必将限制开发区的活力、效率和引导作用。
（1）开发区管委会作为政府的派出机构，通过政府授权或委托的形式来行使开发区区域内的社会、经济和社会管理职能，在运行中势必会触及到政府和一些部门的权益，一定程度上造成开发区与政府、部门的职能行使上的对立，将精力过多浪费在协调沟通上，增加了成本，降低了效率。另外，开发区管委会与开发总公司政企不分的现象需要进一步理顺。管委会与开发总公司政企合一的模式，早期提高了决策效率，降低了协调成本。随着市场经济管理体制的不断完善，如不再将开发区管委会的规划、监管职能与开发总公司作为独立的市场经济管理体制下的独立法人主体经营职能剥离出来，这种既当“裁判员”又当“运动员”的管理体制，不利于开发区区域经济的公平竞争。
（2）开发区需要打破传统的人事管理模式，实行人力资源的管理创新，充分发挥人才的积极作用，这是在社会主义市场经济条件下的正确选择。我国现有行政机构的人力资源管理是在长期的计划经济管理体制下所形成的，缺乏优胜劣汰机制，存在着工作效率低和冗员现象。开发区作为一种新型的经济发展模式，如果缺少灵活的人力资源管理和择优竞聘机制，就很难发挥开发区的管理体制优势。
（3）按照“小政府、大社会，小机构、大服务”建立的开发区管理机构与现有管理体制内的上级政府管理机构不对称，产生了新旧管理体制性矛盾。现有的开发区作为“探索精简高效和政府管理模式”的政府机构改革试点，普遍设立精简的管理机构，而与主管政府的行政职能部门不能一一对应，所造成的管理体制上冲突极易成为制约开发区发展的主要因素。现在，许多区域内同时有多个开发区，横向的如发改委管理的开发区、科委管理的高新区、商务部管理的出口加工区等；纵向的有国家级的、省级的，还有地市级、区县级的。为了争取投资项目，同一区域内的开发区间竞相以税收优惠、土地价格等措施展开低层次的激烈竞争，许多重大项目往往要提交到地方政府最高决策层协调。这样既违背了市场配置经济资源的法则，又促使了政府以计划手段管理经济的管理体制性复辟。
四、我国开发区管理体制改革与创新的具体措施和办法
我国开发区历经二十多年快速发展，在培育经济技术产业，辐射、带动区域经济发展，探索和实践新型管理体制和运行机制，以及培养和造就优秀企业领导者等方面，做出了突出贡献。进入新世纪，在国家各项政策的激励下，国家开发区已经跨入“二次创业”的发展阶段。同时，随着经济全球化进程的加快和全球金融风暴的严峻挑战。这就要求我国开发区必须深入推进管理体制改革和机制创新，按照应对经济全球化和金融风暴的新要求，全面提升管理和服务功能，进一步加强对经济技术产业的培育、扶持和引导，使之在激烈的国际竞争中继续保持快速、健康的发展势头。为此根据《中共中央国务院关于加强技术创新、发展高科技，实现产业化的决定》精神和《国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》提出的“经济发展和结构调整必须依靠管理体制创新和科技创新”的总体要求，就经开区管理体制改革与创新所采取的具体措施办法提出以下构想：
（一）坚持我国开发区管理体制改革的主要目标和基本原则
1、明确开发区机构改革与创新的主要目标
①瞄准今后一段时期内开发区的发展目标
2005年颁发的国办15号文件《关于促进国家级开发区进一步提高发展水平若干意见》，进一步提出了今后一个时期内开发区的发展目标。其中，机构改革仍然列入目标之中。
促进国内发展和扩大对外开放的结合体；
跨国公司转移高科技高附加值加工制造环节、研发中心及其服务外包业务的重要承接基地；
高新技术产业、现代服务业和高素质人才的集聚区；
促进经济结构调整和区域经济协调发展的重要支撑点；
推进所在地区城市化和新型工业化进程的重要力量；
机构改革、科技创新发展循环经济的排头兵。
该文件在当前要把握好的要点中明确，区别于城市的行政区，不断完善集中精简、灵活高效、亲商务实的管理体制和运行机制，优化综合投资环境，努力为区内各类市场主体提供公平竞争环境和良好服务。应该说，国务院对开发区的定位和职能是十分清楚的。但为什么实际中开发区的管理体制并没有这么清楚和顺畅呢？问题还是出在开发区的法律地位上。各地方和相关部门对开发区的认识和理解有很大不同。
在“十一五”期间初步建立适应科学发展观和经济技术产业发展规律，符合可持续发展的管理体制和运行机制，建立起“精简、统一、高效”的管理体系和市场化服务体系，以及最大限度地激发科技人员创新创业积极性、有效规范市场主体的政策法规环境。进一步发挥开发区管理体制创新与技术创新的优势，提高开发区作为经济技术产业化和国际化重要基地的地位，为加快经济技术产业的发展提供管理体制保障。
②理清开发区管理机构职责
根据有关省区市政府颁布的经济技术开发区条例，规定开发区管理委员会的职责主要包含有：
编制开发区经济和社会发展规划和计划、园区建设总体规划和专项规划，经市人民政府批准后组织实施；
按照规定权限核准、审批开发区内的各类投资项目；
负责土地规划、征用、开发、管理，并组织建设和管理开发区的各项基础设施和公共设施；
负责开发区的招商引资和国际经济技术合作；
管理开发区的各项社会事务；
对有关部门在开发区内的分支机构和派出机构进行协调、监督；
管理开发区人事、劳动行政事务，设立精简、高效工作机构，按规定权限任免和奖惩工作人员，保护职工和用人单位的合法权益；
制定和实施开发区有关管理规定，等等。
这些规定完全能够满足开发区发展经济工作的需要。但是，经过20多年的发展，多数开发区人口聚集，以形成若干社区，社会管理问题和矛盾已经凸显出来。也要求对开发区的管理职能进行必要的调整，特别是与周边或原来行政区的管理责任划分也成为一个十分突出的问题。
2、坚守开发区管理体制改革与创新的基本原则。按照科学发展观的要求，与时俱进，确保可持续发展，充分体现建设我国社会主义市场经济管理体制和适应经济全球化的改革方向；充分适应先进生产力发展的要求；充分适应产业结构调整和所在地科技、经济及社会协调发展的需求；充分尊重和借鉴国际成功做法，讲求实效、逐步深化，防止旧管理体制的复归。对于经济事务，凡通过市场机制能够解决的，应通过市场机制解决。
为此，必须坚持以下五项原则：
（1）政企、政事、政社分开的原则。按照社会主义市场经济和社会发展的要求，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把企业生产经营和投资决策权真正交给企业；把一些技术性、服务性的事务交给事业单位办理；把社会可以自我调节与管理的职能交给社会中介组织。
（2）精简、统一、效能的原则。开发区管理机构的设置，要按照建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制和小机构、大服务的要求，建立灵活高效的运行机制。
（3）权责一致的原则。合理划分事权，理顺条块以及行政层级之间的关系，界定部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。
（4）实事求是、从实际出发的原则。按照有利于开发区经济发展、社会进步的要求，因地制宜确定开发区管理体制。开发区管理机构和人员编制应从实际工作需要出发，从紧核定。
（5）优胜劣汰、动态管理的原则。对虽经批准设立，但至今尚未起步或不具备开发条件、名不符实或已名存实亡的开发区，尚未核定管理机构的不宜再核定，原已核定了的，要进行清理，该核销的要采取措施予以核销。
（二）合理确定我国开发区的功能定位和组织框架
1．功能定位。从目前开发区存在的问题来看，所有问题的关键还是集中到开发区的定位上，正如“开发区管理机构的法律地位不明确”，而且这个问题可能永远也无法解决，因为这涉及到一系列法律、法规的条文，开发区要立法就必须对这些法律、法规进行修改，甚至要对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等一些重要法律进行修改，其难度近乎异想天开。所以，现在要做的是如何利用现有的政府资源、政策资源、社会资源等，找准定位。开发区应该定位于“经济”两个字，即：进一步强化开发区经济发展职能，弱化社会服务管理职能，主要履行规划、建设、招商、监管、协调等职能。
2．组织框架。按照“精简、统一、效能”和“小机构、大服务”的原则，开发区党工委、管委会为党委、政府的派出机构，处级或副厅级机构建制，代表党委、政府对涉区事务行使管理权、监督权。下设办公室、招商局（今后可逐步将招商职能实行商业化运作）、规划与建设局、财政局、效能监察局等内设机构、正科或副处级建制。涉区事务相对较多的部门，在机关内部增设驻开发区工作办公室（可高配副科或正科级），按职责处理涉区事务；相对涉区事务较少的部门派员参加驻开发区综合办公室，相关部门设立驻区工作办公室，处理涉区事务。对所有涉区部门、乡镇及驻区单位的负责人，开发区享有高度的人员任免建议权和各种工作考核评比的否定权，重塑开发区作为次政府的权威性。
（三）完善开发区的管理体制与运行机制
1、开发区管理机构按照“精简、高效、统一”的原则不断推进职能转变。在争取必要的自主权的同时，对区内要压缩管理层次，减少审批事项，简化办事程序。杜绝“因人设岗”、“因人设机构”，坚决撤并不需要独立设置的部门和机构，实行“一栋楼办公、一站式服务”和“一个窗口对外”的集中管理模式和科学规范、便于社会监督的行政规章制度。对当地政府赋予的审批职能，实行“政务公开”、“权责统一”、“限时办理”等制度，使企业在开发区内得到全程、便捷、优质的服务和管理；对需由其他部门审批的事项，在企业与审批部门之间充分发挥协调、沟通作用，实行代办、协办，使企业能真正专注于自身的研究开发和生产经营活动。
2、开发区管理机构要倡导在保证高效率的前提下，实行“行政决策咨询制度”。组织各类专家和中介服务机构更多地参与决策预研(前期准备阶段的可行性研究)，支撑开发区行政管理的决策工作。对开发区的重大决策和行政行为，做到重大事项先咨询、后决策；重大项目先论证、后立项；重要工作先评估、后验收。试行园区重大决策听证制度和政务信息公开制度，全面推行决策的科学化和民主化。
3、改革用人制度，提高开发区管理干部的思想业务素质。开发区管理机构要实行全员聘任制和岗位目标责任制，建立健全岗位考评制度，大力推行“公开招聘、竞争上岗、年度测评、末位淘汰”等有利于人尽其才的用人机制，不断提高管理队伍的素质与水平，要进一步转变工作作风，树立服务意识、弘扬敬业奉献精神，提倡勇于创新、敢为人先，大胆实践、宽容失败，鼓励竞争、倡导合作，崇尚事业、淡泊名利的良好风气，形成开发区先进文化浓厚氛围。要将思想文化建设与健全激励机制有机结合起来，允许开发区在加速发展经济技术产业的同时，积极探索和实行新型的分配办法。
建立和完善开发区管理干部岗位培训制度。根据不同岗位对任职人员知识、能力和思想的要求，确定相应的培训内容和方式，制定培训计划，每年每人至少参加不少于一周的相关培训。对上岗和转岗人员必须进行岗前培训，切实保证开发区管理人员素质的不断提高。
4、摸索在开发区确立合理的财力分配管理体制。在分税制财政管理体制下，政府对开发区实行“划分收支、核定基数、超收分成”的财政管理体制管理办法，确保开发区财政、开发区金库高效有序运行，为开发区建设提供财力保障。在开发区和所在乡镇之间建立“一个财政帐户、两个预算单位、合理确定比例、统一拨付使用”的财政管理模式，由开发区管委会代表市政府统一管理、核算区乡财政收支。
5、大力加强和改善开发区的社区管理与服务。随着区内企业和从业人员的不断增加，各开发区必须把创造优良的社区环境提到重要议事日程。要避免走“政府办社会”的老路，根据本地情况，在当地政府支持下因地制宜地建立社区服务体系。建在城区内的开发区要充分利用当地的环境、卫生、医疗、文化、教育等社区服务组织，“不求所有，但求所用”，通过区内外共建等引入市场机制，加快建设步伐。
（四）着力理顺开发区管理体制中的四个关系
按照湘发[1998]18号文件要求，在开发区设立党的工作委员会和行政的管理委员会，作为当地党委、政府的派出机构，代表党委、政府行使有关职权，对开发区实行统一领导、统一规划、统一管理。开发区党工委和管委会可按党政合一、一套班子两块牌子的方式进行运作。各地要从有利于社会主义市场经济管理体制的建立和开发区经济发展、社会进步的实际出发，因地制宜地确定开发区的管理体制，建立灵活高效的运行机制。
同时，过去按规定下放给开发区的规划实施、建设、财税、工商行政管理、项目审批、进出口业务等方面的权限，在不违背国家法规和政策、规定的前提下，要继续留给开发区。应下放而没有下放的权限，要坚决下放。要通过明确开发区的管理权限，理顺开发区的职能职责，完善开发区的行政功能，给予开发区更为宽松的政策环境。
具体来说，我国开发区关键要处理好管理体制中的四个关系：
一是与党委、政府的关系。包括两个方面，一方面是开发区作为党委、政府的派出机构，党委、政府要充分授权，做到授权到位；另一方面在授权的具体内容上要做到依法行政，不能以削弱部门权利为代价。授予的应该是一些监督管理权、协调权、建议权等，开发区管理机构的角色应定位于次党委、次政府，而不是党委、政府的一个部门，更不是一个下级政府。
二是与职能部门的关系。以往的习惯做法，说白了就是开发区千方百计和部门争权，争得一些权利后又想方设法增设一些机构来履行这些权利，初衷是好的，都是为了开发区更好更快的发展。但何不换个角度来思考呢，把自己（开发区）当作领导者、管理者，调度一切可以调动的政府资源，利用现有的政策资源、人力资源、行政资源、机构编制资源等为开发区的中心工作服务，这不仅调动了政府有关部门的积极性、减少了摩擦、精简了机构和人员编制，而且降低了开发区的行政成本，提高了行政效率，维护了依法行政的权威性；同时，开发区也从繁杂的事务中解脱出来，集中精力，一心一意谋发展。
三是与当地党委、政府的关系。现在开发区区域一般比较大，涉及一个或多个乡镇，而开发区建设必然会涉及征地、拆迁及社会治安综合治理、社会矛盾调处、社区管理、计划生育等一系列社会事务，这些问题的处理，不仅会牵涉开发区大部分的精力，而且稍不注意就会引起大量的社会矛盾，影响开发区的发展，因此如何处理好与乡镇党委政府的关系显得尤为重要。处理的原则应是“有所为，有所不为”：“有所为”就是要主动协调与乡镇的关系，监督检查事件的进展和效率；“有所不为”就是不与乡镇争权，不履行这些社会问题职责，把一些繁杂的社会事务等问题交由乡镇及相关职能部门办理。
四是政企关系。包括三个方面，一是开发区与开发总公司的关系，通过国有资产的授权，开发总公司负责开发区资产的经营和管理；二是开发总公司与开发区建设的关系。根据开发区的总体规划，按照市场化运作的思路，通过参与经营城市、经营土地、增强融资功能，解决开发区基础建设的资金等；三是创新投融资管理体制。改变开发区投入长期以来主要采取由政府投资与管理的单一模式，按照市场化、社会化、规范化的原则，建立政府引导、市场运作、多元投入的机制、拓宽投融资渠道。
（五）建立健全社会中介服务体系
1、建立健全中介服务体系，是开发区实现高效管理、优质服务的重要基础。要强化管理体制创新和科技创新，致力于创造更为完善的吸引高新技术和科技创新的内在条件，致力于创造更为完善的吸引经济技术投资创业的外在环境。各级政府和开发区要进一步支持各类企业孵化器建设，落实有关政策。特别要在企业孵化器与各类中介服务机构之间建立长期稳定的协作关系，使企业孵化器成为各类中介机构了解企业服务需求、为企业提供全方位服务的桥梁和纽带。有条件的地方要依托大学、科研机构和企业，兴办能够为创业者提供共用技术开发平台服务的专业孵化器、大学科技园、软件科技园、留学人员创业园、国际企业孵化器。要鼓励经济技术企业和民营企业等社会力量兴办各类孵化机构，并给予必要的指导和扶持。同时要围绕促进智力要素和资本要素的结合，大力支持与融资有关的中介机构的建设。
2、充分发挥中介服务机构的作用。要吸引、组织和协调区内外的各类中介服务机构，积极为经济技术企业提供管理、技术、市场营销、信息、人才、财务、金融、法律等方面的服务，使之成为开发区服务功能的有效延伸，大幅度提高各项服务的专业化、市场化和国际化的水平。要鼓励和支持社会力量创办中介服务机构，大力促进民办、非企业单位等民间机构发展，壮大中介服务机构队伍。通过中介服务体系使经济技术企业与国内外生产要素市场建立紧密联系，快速聚集各类资源、加速经济技术产业发展。
3、要重视和加强知识产权保护工作，加强知识产权管理体制、保证专业和服务体系建设。采取措施扶持园区专利事务所、商标事务所、版权代理中心以及律师事务所等知识产权保护专业机构发展，促进区内企业知识、产权的有效保护和广泛利用，推动从事知识产权法律事务的中介服务机构发展。同时，要鼓励和支持经济技术企业自身组建各类知识产权保护的自律性和维权性社会组织，逐步形成专业性或区域性知识产权保护组织，提高自我保护和管理能力。
4、要率先在开发区完善中介服务组织的政策环境。制定和实施调动社会力量兴办中介服务机构的相关政策，各类中介服务机构从业人员资质标准和管理办法，以及推行行政决策咨询的相关制度等，为中介服务机构的发展提供公开、公平、公正的外部环境。同时，要大力宣传科技中介对经济技术产业的推动作用，重点宣传企业、科研机构、高等学校依托科技中介提高竞争力，经济技术依托科技中介避免决策失误的成功案例，促进社会对科技中介的了解与支持，逐步形成依赖科技中介、依靠科技中介的市场环境。
（六）建立多元化投融资体系
1、要培育资本市场，建立多元化投融资体系，鼓励社会各类投资主体参与高新区建设发展。逐步建立风险投资机制，发展风险投资公司和风险投资基金。探索建立多层次、多渠道的风险投资撤出机制，根据国家有关规定推进股份激励试点工作，加大对成长中的高新技术企业的支持力度，鼓励境内外民间资本在开发区设立风险投资机构。
2、建立健全开发区公共财政管理体制，加大对开发区公益性基础设施以及科技、教育等公共事业发展的投资力度，不断完善投资环境。对经济效益显著、民间资本积极投资的项目，要以社会投入为主、政府财政资金投入为辅；要在开发区基本建设中引入竞争机制，引导和调动社会力量投入开发区建设。
3、提高经济技术企业直接融资能力，鼓励经济技术企业依照有关规定进行融资。
（七）加强对开发区管理体制改革与创新的支持和领导
1、开发区管理体制与运行机制的改革和创新是开发区实现跨越式发展目标的根本动力和保障，是发挥开发区管理体制优势的重要前提。各地人民政府都应进一步加强领导，支持开发区管理体制和运行机制的改革与创新。各开发区要进一步统一思想、开拓进取，不断探索适合社会主义市场经济管理体制要求的开发区发展模式，努力营造有利于经济技术产业发展的环境，为我国经济和社会发展做出重大贡献。
2、开发区所在市政府应加强对开发区的领导，根据当地条件在财政、规划、土地、劳动人事、外事和项目审批等方面落实开发区管理权限，促进开发区行政管理效率的提高。要根据经济技术产业发展的实际需要，科学合理地设置开发区行政机构，不求上下对口。有关部门在区内设置的派出机构要进一步完善管理和服务机构，切实促进开发区的改革和发展。
3、推进开发区管理条例等相关法规的制定工作。支持各级人大和政府的立法及政策制定工作，明确开发区的法律地位，依法调整开发区内的行政、事业、企业等各类主体的行为，保护各类行为主体的合法权益，进一步改善创新创业的环境，使开发区的发展走上法制化、规范化的道路。
4、国务院应及时总结各地开发区管理体制与运行机制改革与创新的经验，予以分类指导。对连续多年办得好，发展快，管理体制合理，已经上规模、上水平的开发区，给予鼓励；对个别多年发展缓慢、改革力度不大、措施不力的开发区，将限期整顿，直到报请上一级政府批准取消其开发区资格。
建立开发区既是引进技术、扩大开放的措施，也是一种管理体制性改革措施，以期望能够摆脱旧的经济管理体制的束缚，寻求一种新型的快速发展经济和吸引高新技术的道路。回顾20多年的实践，前者（作为引进技术、扩大开放的措施）效果显著并得到广为肯定，而后者（作为一种管理体制性改革措施）却不为大多数领导所认识。从长远经济发展的趋势分析，开发区可能只是一种过渡性的存在，终究将会为一种稳定的区域管理形态所取代。但是，基于我国经济发展的现状和基础，开发区将在相当长时期内存在，并将继续担当引领经济发展的引擎作用。而能让其充分发挥其潜力的便是创新的管理体制与灵活的运行机制。我们所关注的并非开发区作为一种政治经济形态的生命周期，而是他有没有充分发挥好在这一特定的历史时期所充当的角色和所承担的历史使命，为我国的政治、经济、社会的发展作出其不辱使命的贡献。
（湖南怀化编办主任刘承锋 来源：中国机构网）
