《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）的一个突出亮点，是高度重视社会事业体制改革和社会事业领域对外开放。这是社会事业发展从理念到实践的重要变革，意义重大而深远。

　　改革进入全面推进阶段的重要标志

　　《建议》在多处强调了社会事业改革发展问题。在改革部分，专门列出一条“加快社会事业体制改革”，要求积极稳妥推进社会事业单位分类改革，培育扶持社会组织，改革基本公共服务提供方式，推进非基本公共服务市场化改革。在开放部分，也专门对社会事业领域的开放作了部署和要求。

　　这是推进全面改革的重要内容。以往多年，我国改革的重点是经济体制改革。《建议》要求，“十二五”期间，必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。要大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革。推进全面改革，必然要求加快社会事业体制改革：文化体制改革和社会体制改革本身，就是社会事业改革的重要组成部分；提供更多更好的公共服务是社会事业发展的基本任务，也是政府职能转变和行政体制改革的核心要求；通过改革促进教育、科技、文化、卫生等各项社会事业发展，更好地保障社会公平正义，不断提高人民群众平等参与政治活动的意识和能力，是推进政治体制改革和提高治国理政水平的基础和目标。

　　这是提供更多更好公共服务的必然要求。改革开放以来，社会事业体制改革在许多方面取得显著进展。但总的看，改革仍然滞后，政府该管的有许多没有管好，又管了许多管不好、不该管的事，主要表现为：基本公共服务供给不足，服务效率不高；政府承揽了过多的非基本职责，社会资本进入限制较多，发展活力不足。推进社会事业体制改革的出发点是更好地发挥政府和市场两个积极性，在不断满足基本公共服务需求的同时提供更多的市场化、产业化服务。这是社会事业发展的理念变革，也是实践提出的紧迫要求。近几年文化体制改革的实践表明，只有发挥好政府和市场两种力量，才能满足人民群众迅速增长的服务消费需求。

　　这是服务业加快发展的新增长点。社会事业各个部门是国民经济特别是服务业的重要组成部分，其规模大小、水平高低与经济发展和产业结构密切相关。随着人们收入水平提高和消费结构变化，社会事业的经济功能明显增强。今后相当长一个时期，科技、教育、卫生、文化、体育等部门占GDP的比重将持续上升，同时会吸纳大量就业。按照这些领域已经制定的中长期发展规划并考虑各相关因素后估算，到“十二五”末期，我国社会事业领域的公共支出有可能占到GDP的10%以上，再加上社会资金投入，这些领域的支出有可能达到GDP的20%左右，占服务业产出的比重将超过40%，其活力和效率对服务业以至整个经济发展都有重要影响。

　　这是公共服务可持续发展的重要制度安排。从发达国家的经验看，基本公共服务提供会长期面对不可持续的压力。这是由基本公共服务的供求双方都不完全受市场机制调节的特点所决定的。一方面，供给增长慢，因为提供者感受到的竞争压力相对较弱，提高效率、降低成本和增加供给的动力相对不足；另一方面，需求增长快，因为基本公共服务消费主要不是由消费者直接付费购买，需求增长缺乏有效约束。同时，基本公共服务中相当一部分是人对人的个性化服务，提高劳动生产率的技术使用较少，例如教育、养老和卫生服务等，人力成本不断上升，劳动生产率又难以提高，导致单位服务成本较快上升。这些因素叠加使公共服务支出压力不断增加，必须通过改革提高供给效率和约束过度需求，以保障可持续发展。

　　改革的重点内容

　　实现公共资源和社会资源的合理分工，是社会事业领域改革的重要目标。实现这一目标，关键是处理好基本公共服务和非基本公共服务的关系、政府和市场的关系、均等化和多样性的关系以及社会事业改革和其他领域相关改革的关系。

　　保障基本公共服务需求。《建议》要求，逐步完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系，实现不同区域基本公共服务均等化。基本公共服务是人民群众的基本需求和公共利益，公益性是其基本特征，保障其供给是政府的基本职责。目前这方面还存在不少问题，包括覆盖面不全、布局不够合理、不同群体保障水平差别较大等。应加快健全公共财政体制，调整财政支出结构，投入更多的资金提高保障能力。同时，用好资金同样重要。例如，公共研发投资增长很快，关键是要创新体制机制和完善政策，使那些好的项目能够被筛选出来，使那些无效创意和低水平重复项目能被尽早发现和摈弃。

　　改善基本公共服务提供方式。基本公共服务不只以经济效益为取舍标准，因而不能完全由市场配置资源。但这些服务不一定要由政府或其所属机构直接提供，以避免出现服务效率低和服务质量差的顽症。《建议》提出，要实现供给主体和方式的多元化，即可以通过购买服务、委托外包等方式，增加消费者的选择空间和提供者的竞争压力。因此，应对基本公共服务加以分类，凡是市场主体能够以更低成本提供同样甚至更好服务的，原则上都逐步采用购买服务的方式。这有利于动员各方面社会资源增加服务供给，形成有序竞争，提高服务质量和效率。

　　推进非基本公共服务市场化改革。随着收入水平提高，居民社会领域服务消费的需求不断增加，需要通过市场化融资聚集更多资源，避免政府责任过宽而影响对基本需求的保障。这也有利于满足居民多样化需求。特别是数字技术、网络技术的迅猛发展和广泛应用，催生了一大批新兴业态和新的服务产品，其增长趋势、产品类型和服务形态远远超出了政府可以直接管理的能力。以网络文化产品为例，其市场规模已远远超过传统文化产品。我国网络游戏产业2008年的实际销售收入达到184亿元，而三大传统娱乐产业即电影、电视娱乐节目和音像制品的销售之和仅为145亿元。可以说，推动现代服务业发展，必须通过体制机制创新调动市场主体的积极性。

　　加快事业单位改革。事业单位是提供公共服务的主体和骨干，但不少事业单位市场意识淡薄、创新动力不足、经营管理僵化，不适应社会主义市场经济条件下社会事业发展的要求。应加快转变政府职能，推进政事分开、管办分离，形成政府主导、社会力量广泛参与的服务组织格局。这里要突出强调人事制度改革的重要性。社会领域的发展特别依赖于人力资本的质量，越是高知识含量和高度专业化的服务人力资本的重要性就越突出，就越需要能够有效激励人力资本的人事管理和薪酬制度。例如，高水平专业人士的“多点执业”、以个人为核心的“工作室”、因事而设的“创作组”、大量的个体自由职业者等，都是社会领域特有的组织方式，需要更灵活有效的人事管理制度。

　　推进各方面改革配套。加快推进相关改革，可以增加公共服务特别是非基本公共服务的供给和消费。某种服务被定义为基本或非基本，有时并不说明其重要与否，也没有优劣之分，而是一种权衡选择。例如，孩子在任何阶段都不应因为家庭贫困而不能接受教育，但解决问题的办法不是所有阶段的教育都免费，而是通过助学体系，在非义务教育阶段资助特定家庭的孩子接受教育。还有各种形式的倒按揭服务，如老年人将房屋产权抵押给金融机构，金融机构按期付给现金，老人去世后房屋产权归金融机构。我国城市存在大量“房产富翁，现金穷人”。没有这些金融服务，相当一部分老年“有产者”的看护要由政府承担，会占用本应用于真正低收入者的有限资源，而老年人的多样化服务需求也得不到满足。

　　扩大开放，增强国际竞争力

　　《建议》提出，稳步开放教育、医疗、体育等领域，引进优质资源，提高服务业国际化水平。这是我国对外开放的新领域，也是社会领域相关产业加快发展的新机遇。近年来，非基本公共服务领域的全球化趋势明显。在教育领域，教材、师资和学生的跨国流动日趋频繁。美国和英国的高等教育年出口额超过100亿美元。职业教育发达的德国，有1/5以上的职教机构开展跨国教育服务。在科技领域，科技全球化日益成为重要趋势，大量的新知识新技术以商品贸易、跨国投资、技术贸易和人员流动等为载体，迅速在世界范围传播应用。在文化领域，借助数字技术和网络技术，影视作品、音乐制品、书刊、网络游戏等文化产品的制作和消费大量跨国进行。在体育领域，运动员、教练员的国际交流频繁，各国取得突破的非传统优势项目大都有外国教练的指导。在北京奥运会上，我国不少取得突破的项目如女子个人射箭金牌、男子佩剑金牌、女子曲棍球银牌等，都有外籍教练的功劳。同时，乒乓球、体操、跳水等我国强势项目都有多名优秀教练和运动员在国外效力。服务领域的开放使我们能有效利用两个市场、两种资源，丰富和提高人民群众的服务消费，促进服务业发展和增强国际竞争力。

　　社会事业领域扩大开放须强调以下几个方面：一是吸引高水平人力资源和智力资源。科学研究、教育、医疗、文化体育等行业都高度依赖专业化人才，凝聚在人身上的隐含知识和特殊技能十分重要。应像前些年制造业吸收外资那样，制定更多的诸如“千人计划”等规划，努力引进全球最好的人力资源。二是引进中高端服务能力。在我国，教科文卫体等行业中的优质人力资源大都集中在国有企事业单位，民间投资主要分布在中低端、个性化的服务领域。通过开放引进中高端服务能力，能够在尽快满足多元化消费需求的同时，通过竞争和示范效应，促进国内相关产业加快改革创新。三是促进我国相关产业“走出去”。近年来，国际社会对我国科技教育、医疗保健、文化体育等行业的关注度提高，加强交流与合作的意愿增强。“走出去”的企业要做到高起点、有特色、入主流、可持续，就必须处理好特色与共识、传统与现代、传承与借鉴等重要关系。

　　这里要特别强调，社会事业领域的开放必须确保安全和主动权。社会事业领域开放涉及一些特殊问题：一是意识形态问题。社会事业领域中有相当一部分与国家文化软实力、社会价值观、文化传承、公共治理等问题相关，在改革开放中要正确把握导向和主动权，不能出现偏差。二是社会效益问题。在改革开放中，基本公共服务要不断得到加强，非基本公共服务也要做到社会效益和经济效益统一，并突出强调社会效益。为了确保上述两点，不少国家对服务领域开放都有更严格具体的要求。《服务贸易总协定》也采用了“行使政府权力所提供的服务”这个概念，把这些服务排除在该协定要求开放的适用范围之外，为缔约国政府留下更多的自主空间。我们要把握好开放的领域和进程，牢牢掌握主动权，确保经济社会稳定安全。 

（作者：江小涓 国务院研究室副主任）

信息来源：人民日报