建立事业单位登记管理制度，既是对事业单位实现依法管理，维护社会经济秩序的迫切需要，又是“市场准入”推动事业单位发展的必然要求。近几年来，我县依照国家及省市的统一要求，全面推行事业单位网上登记管理制度，促使事业单位发生了许多积极变化。
     一、我县法人登记工作基本情况：

我县事业单位法人登记工作2001年启动，2002年底泾县事业单位登记管理局成立，为财政全额供给副科级事业单位。当年事业单位314个，其中符合登记的177个单位，符合法人登记单位占全县事业单位56%；区划调整后县事业单位登记管理局对全县事业单位法人登记情况进行一次专项检查，由于县乡财政管理体制对全额拨款的乡镇事业单位实行零户管理，完全符合事业单位法人登记条件的单位呈下降趋势。2011年，县符合法人登记条件136个事业单位单位已全部进行了网上办公，其中82个事业单位办理变更事项，新设登记10个单位，注销16个单位，网络办公年检率达100%。经过扎实的工作，事业单位依法登记工作逐步深入，依法办事意识增强，保护事业单位的合法权益的氛围形成，年检工作机制优化。经过调研，登记管理自身存在的一些问题并没有因为实施登记而彻底解决，还需要我们深入思考，提出解决的对策。

二、事业单位法人登记管理工作存在问题：

从登记、年检工作情况整体上看，事业单位法人登记监管突破有待推进，分析其根源，主要有以下几个因素：

（一）、管理体制不够健全。

一是旧的管理模式习惯性影响。按照规定，事业单位不进行法人登记，银行将不开设基本帐户，不能在财政部门领购收费票据，不能到人社部门审核工资等等，事业单位登记制度是从国家法规层面上确定其合法地位，维护其合法权益、保护其合法行为的重要举措和必要方法。    

我县大多数事业单位充分认识到事业单位登记年检制度的重要性，但是也存在部分领导重视不够，政事分开意识淡薄，由于客观上这些事业单位事务长期由主管部门决定和安排，在经费上也由主管部门统收统支，致使对建立事业单位登记制度缺乏理性认识，总将事业单位的人财物集中在自己权力控制之下，成为自己的“自留地”。如部分单位由于对外活动少，法人证书有时几年未见发挥什么作用，致使事业单位认为法人登记可登可不登，已登记的认为年检时效性无关紧要，还有的事业单位法人已经变更，却不按规定时间内到登记管理机关作变更登记，以为反正有法人代表名字就可以了，管他“张三李四”，只要不违法业务照样开展就行，如需要用法人证书时再想起来或到年检时再“扎堆”变更，办理有关手续也不迟。孰不知没有参加年检的法人证书也是无效的，没有及时变更相关内容承担法律责任是不同的。尽管2000年7月，中央编办会同最高人民法院、最高人民检察院、国家人事部等15部委联合下发了《关于〈事业单位法人证书〉使用问题的通知》，规定事业单位在办理刻制印章、开立账户、税务登记、法律诉讼等诸多事项时必须提供《事业单位法人证书》。县编办会同相关部门转发了此文件，各相关部门也都认可了这项工作，但从实际工作的效果看不理想，好多部门政策配套尚有欠缺，财政账户改革有了新的进展，但事业单位单设账户仍然沿袭常规的工作程序，致使个别登记的事业单位法人没有真正意义上的“主体”资格，使查验《事业单位法人证书》有流于形式的影响，《事业单位法人证书》的社会作用难以充分发挥。随着网上登记管理申报实施后，事业单位申报的法定代表人的“电子签字”、“电子公章”问题有待明确。

事业单位登记管理工作目前只能多沟通，做好宣传，而对事业单位登记、变更、注销，年检管理手段不多，《条例》明确事业单位登记管理机关有建议权，事业单位登记执法行为上可操作性不强。

二是部分单位对事业单位登记管理主体内容与实际运作隔离，事业单位法人权力没有真正落实到位。全国实行了统一的事业单位法人登记制度，但这种登记是建立在审批制度基础上的一种补充登记，只是对批准设立机关的审批事项的形式确认，无法从实质上对事业单位法人主体进行审查。事业单位在人、财、物等方面没有真正决策权，一些基本权利体外循环，没有建立法人治理结构的条件和积极性。也就是说建立法人治理结构首先要是法人，没有独立人格的法人不是真正意义上的法人，很难建立独立的法人治理结构。反过来，因为没有完善的法人治理结构，缺乏落实行使法人权力能力，不利于各项权利落实，二者互相影响，形成恶性循环。

法人事业单位基本条件之一就是资产必须独立，财产必须与主管部门分离，法人要有相对的财权和人权，能独立承担民事责任。在登记工作中，下属的大部分事业单位的资金没有完全从主管部门独立出来。如我县畜牧水产局、林业局、人社局等部分法人事业单位，由于种种因素，登记审查材料通过,实际法人代表的财务上影响尚未真正的独立,行政单位首长审批事业单位财务,机关、事业单位的住房公积金的缴纳、单位年终考核等问题一并考虑。政事不分阻碍事业单位走向公益化市场化，造成有利是行政的，弊端是事业的，特别是给事业单位分类及改制过程中人员分流安置工作增加了难度，部分登记的法人代表个人也持不同意见。这无疑为事业单位业务开展带来一定的负面影响，也与国家政策相抵触，要改变这种现状还需假以时日。

（二）、事业单位法人开办资金的“准入”和实际公章“制式”的不统一。随着形势的发展，产业结构的调整，事业单位职能相应理顺，部分收费项目取消，致使原有的法人单位资金运转情况不畅，开办资金不足。综合因素及配套改革问题，事业单位职能宗旨有待进一步明晰，部分单位开办资金没有明确的“准入”制，使用公章也有不规范，公章的制式不统一，有印章大小不符合国家有关规定，还有想加注英文的。开办资金限额也无界定，有开办资金二千元的，有二百万的，随着事业单位参与经济活动和对外交往的增加，这些问题都可能造成事业单位利益受损。

（三）、乡镇卫生院管理体制改革，卫生院（分院）的财务独立及法人对外民事责任问题。新一轮的乡镇卫生院管理体制改革后乡镇卫生系统统一由政府举办，名称统一为###乡（镇）卫生院等，下设分院及社区卫生所等，债务的清理正在实施，交接时期分院的对外独立承担的民事责任依法还是上一级举办单位。目前在乡镇卫生改革工作中，乡镇卫生院账户管理、举办单位为县一级卫生主管理部门，###乡（镇）的政府举办单位暂没有实际运作，如遇举办主体明晰的事，就有两难的事宜，就会侵害当事人的利益。

（四）、公务员登记及事业单位分类工作的推进，部分政府直属事业单位对其单位性质登记持观望态度。部分政府直属事业单位还未进行事业单位法人备案登记，认为部门自身随着行政体制改革的深入将列入政府组成部门。事业单位法人登记可能会影响公务员登记或单位分类性质，又因人事变动等综合因素，部分政府直属事业单位法人登记工作意识上有所谈化。

三、对策及建议：

新形势下要实现市场经济全面发展，就必须与时俱进地推进事业单位发展，促进政事分开，使得事业单位法人登记工作有力地促进事业单位分类改革，赋予事业单位独立法人资格，依法保护事业单位的合法权益，规范市场行为和社会行为。

(一) 建议解决立法滞后问题

事业单位法人制度建设实践时间较短，关于事业单位法人制度方面法律法规很不完善，建议尽快丰富完善《事业单位登记管理条例》，出台事业单位法人法理结构一系列法律法规。以解决事业单位登记监管体系不完善、立法内容简略、立法层次较低问题。例如没有法人治理结构的具体规定，没有事业单位法人破产的规定，没有对出资者、管理者、监督者及其他利益相关者之间的关系事业单位的综合治理模式的法律规定，法人设立条件过于简略模糊，事业单位法人定性范围不准确、开办资金是否设定门槛、事业单位章程有关职工代表大会的行使等等，理论研究应参照企业法人治理结构但又应有公益分类特色，理论先行，制度保障。

（二）、推进事业单位社会化，推进资产独立，力求“产权明晰”。改革事业单位由统包统揽的做法，拓宽投资渠道，加大引导社会力量兴办投资学校、医院等公益事业；鼓励事业单位进行跨行业兼并重组，更好的服务于社会，乡镇综合进行体制改革，真正实行政事分开，资产独立。目前，乡镇一级事业单位法人登记工作条件不成熟，不宜求登记数量而先搭台后规范的思路，成熟一个登记一个。对哪些长期不出成果，无社会效益或经济效益，原有职能消失的事业单位予以撤销；对资金运转情况不好，开办资金不足的分析原因，适时调整，补足资金，条件不再具备的部分单位及时注销法人资格，重新配置，合理分布，整合到其它的站点。加大“撤并转”力度，不应乡镇事业机构与上级主管部门对应，可根据自己乡镇的特色，如可以将广播、卫生、农业、林业系统的小规模服务机构并合重组服务集团。建议部分事业单位垂直管理，设置中心站所，延伸蹲点服务，农业服务、文化广播经营定项目拔资金，变花钱“养人”转为花钱买“服务”，有线电视事业发展等纳入县市区域一盘棋考虑，实行企业化运作。有必要合理界定职责，分清责任，增强职能部门职责意识和责任观念，事业单位明确宗旨和业务范围。并根据开办资金的大小决定事业单位应承担民事责任的能力，从而保护国家财产的安全性和完整性。

（三）、加大宣传力度，提升事业单位登记监管的认识。主要是在宣传意识、宣传内容及宣传方法上要有明显改进。在宣传意识上，应把事业单位登记管理相关知识的宣传作为日常工作的一部分，把宣传工作长时间的开展下去；在宣传内容上，充分宣传事业单位依法登记后享有的民事权利及保障自身合法权益的优势，宣传事业单位登记是明晰举办主体与所属事业单位民事权益，是举办主体脱离为所属事业单位承担无限连带民事责任的重要举措等；在宣传方法上，应首先提高事业单位登记管理机构工作人员的自身业务素质，其次要充分利用多种宣传媒体广泛开展宣传，为登记管理工作创造良好的社会环境。
  （四）、加大有关职能部门的约束监督力度，充分发挥《事业单位法人证书》的社会作用。县财政、质监、金融、人社等部门要通力合作，密切配合，严格依法办事，多头协调并堵截，强制符合登记条件的事业单位依法登记，对法人证书的变更也要严格要求，督促它们按规定时间及时变更，达到登记的动态管理，促进事业单位自我规范管理。多种渠道深入把关，掌握各个单位开展业务的情况；严把资金关，就是要求非财供给单位或定额供给事业单位必须提交有资质的会计师事务所出具的验资报告，对各单位的“开办资金”一项作为重点严格审查，让事业单位的法人代表真正发挥社会主义市场经济的应有的作用。登记管理机关牵头抓好举办事业单位法定代表人的培训工作，对法定代表人的“离任审计”提出明确要求，提高事业单位法定代表人的法律意识。登记管理机关也要做好登记档案的整理和管理工作，及时补充、调整年检、变更登记档案，为公安、司法、律师等机构调查取证提供档案查询服务。

（五）、加大理顺和规范登记管理工作力度，力争“不留死角”。 对现有事业单位进行统一规范。拟制规范事业单位名称和印章制度、档案管理体系。加大对资金的审核和法定代表人资格认定的核实，探索开办资金和法定代表人“准入”制度的建立，保证事业单位合法权益。为不影响事业单位业务的开展，登记机关要进一步推进不具备法人资格的非法人事业单位尽快向法人事业单位过渡的力度；同时要切实转变观念，真正做到政事分开，对事业单位放权，想方设法让事业单位的主管部门创造条件为事业单位向法人事业单位登记过渡，动态管理过程中对年检中不规范的事业单位，加大限期整改力度，再进行年检，不合格的坚决依法注销。

（六）依据事业单位分类改革，积极探索履行行政管理职能的事业单位退出法人登记。目前，参照公务法管理的事业单位行使行政管理职能的情况比较复杂，在按照法律法规和清晰界定该类事业单位的职能前提下，结合行政管理体制改革和事业单位机构改革，将依据职责、授权或委托等形式履行行政管理职能的事业单位纳入改革中解决。由于县级受机构规格及职数的限制，部分具有行政管理职能的单位只能列入政府直属事业单位，实行参照公务员法管理制度。笔者认为一是适当扩大行政机构限额或行政编制数额，将旅游局、粮食局等直属事业单位纳入行政机关序列。二是受委托履行行政管理职能的，如：土地资源监察大队、劳动保障监察大队、农业执法大队等或有部分行政执法职能的执法类事业单位向纵深处探索，创造条件，机构编制能回收的应坚决收回。（泾县编办 任平安）

（文章观点仅代表笔者本人立场，不代表事业单位改革方向，内容与数据的可靠性及可能涉及的问题由笔者本人负责。）