三轮改革  十年实践

——安徽乡镇机构改革回眸

（安徽省编办副主任  张家麟）

当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史时期，改革发展处于关键阶段。乡镇机构改革作为农村综合改革的关键环节和行政管理体制改革的重要组成部分，是新形势下全面推进农村改革发展，切实解决“三农”问题的重要举措。按照中央统一部署，安徽省结合农村税费改革、农村综合改革和新农村建设，先后实施了三轮乡镇机构改革，为农村改革发展提供了体制机制保障。

一、改革背景

安徽省乡镇机构改革始终是围绕着农村经济社会发展大局开展的，先后十年，推进了三轮改革。第一轮改革是配合农村税费改革进行的，改革的重点是精简机构和冗员，确保农村税费改革顺利推进；第二轮改革是与农村综合改革同步实施的，改革的重点是转变乡镇政府职能，建立农村工作新机制；第三轮改革是在全面贯彻落实十七届三中全会决定的新形势下展开的，改革的重点是增强乡镇政府科学发展能力，探索加快农村发展的新模式。

二、成功实践

（一）服务大局，把握改革重点，是确保乡镇机构改革取得成效的关键。在第一轮乡镇机构改革中，当时的突出矛盾是庞大臃肿的乡镇政府阻碍了农村税费改革顺利推进，因此，安徽把精简冗员作为乡镇机构改革的重点任务。通过“一个清理清退”、“两个限额控制”、“四个配套改革措施” （清理清退乡镇不在编人员；党政机构限设1－3个，行编精简10%；事业单位限设6－7个，定编25－30名；建立乡镇机构编制人员信息平台、上收乡镇机构编制审批权、推进竞争择优的用人制度、妥善安置分流人员），共清理清退乡镇自聘人员11.3万人，精简乡镇党政机构9800个，精简行政编制6500名，精简乡镇事业单位12000个，精简财供事业编制43400名，妥善安置分流人员近5万人。农业税取消之后，农村工作重心发生重大变化，乡镇政府面临一个“干什么、怎么干”的现实选择，因此在第二轮乡镇机构改革中，安徽把“转变职能”作为改革的重点，通过“三个调整”、“四个建立”（机构编制配置与乡镇的管理服务挂钩，规范乡镇内部职责分工，将乡镇事业单位承担的行政管理职能划归乡镇政府；建立权责明确、运转协调的县乡管理新体制，建立公开透明、服务优先的乡镇机关运行新机制，建立以钱养事、绩效挂钩的公益服务供给新机制，建立关系协调、配合有力的条块关系新体制），推动了乡镇政府职能转变。十七届三中全会之后，乡镇发展动力不足成为农村改革发展的薄弱环节，在第三轮改革中，把“激活动力”作为改革的重点，通过“五放一提高”（依法下放部分行政审批权和执法权，赋予一定的规划管理权，允许在规定限额内自主设立机构、允许在全县乡镇编制总额中调编使用，赋予乡镇党委对派驻单位负责人的调任建议权，提高长期在乡镇艰苦条件下工作干部相关待遇），增强了乡镇的发展动力。三轮改革体现出一个总的要求，就是推进服务型乡镇政府建设，巩固党在农村的执政基础，促进农村经济社会发展又好又快发展。

（二）统筹协调，形成改革合力，是保证乡镇机构改革顺利推进的抓手。为确保乡镇机构编制人员精简后不会出现反弹，安徽建立了乡镇机构编制和财供人数年度核查制度，并在此基础上推出了机构编制管理考评奖励制度，每两年进行一次综合考评，对管理工作做的好的市县给予不同等级的奖励，不仅调动市、县一级管理的积极性。同时也营造了创先争优的氛围。在推进乡镇事业单位运作管理模式改革中，改革主要涉及财政投入方式和人事管理中用人制度、工资制度、考核制度等，安徽坚持以创新体制机制为抓手，充分发挥机构编制管理工作的主导引领的作用，积极作为，创新了农村公益服务供给机制和县乡联动开展技术服务的新模式。实践表明，机构编制工作在管理体制调整和运行机制改革中具有突出的主导引领作用，必须在改革中发挥，在管理中体现，在创新中发展。

（三）转变职能，打造服务平台，是建设服务型乡镇政府的有效途径。安徽在乡镇机构改革中，积极探索政府职能转变，打造服务平台，进一步落实了为农服务。一是打造政务服务平台。大力推行政务公开制度，凡涉及乡镇行政的一切事项，全部上墙公示，沟通政情民意；在机关工作中大力推行首问负责制、岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、失职追究制，同时组织农民代表、村组干部参与考核工作，扩大农民对乡镇工作的知情权、参与权和监督权，推进依法行政、扩大基层民主，促进作风转变。二是打造公共服务平台。大力推行为民服务全程代理制，将农民需要办理、咨询、服务的事项全部纳入全程代理范围，规范全程代理流程，建立县、乡、村三级联动代理网络，严格考核督查，较好地解决了为民服务“最后一公里”的问题，改善了干群关系，同时也打造了建设服务型政府的重要载体。三是打造公益服务平台。改革乡镇事业单位管理运作模式，通过“四改一鼓励”（即改革公益性事业投入机制、改革乡镇事业单位用人制度、改革考核评价办法，改革薪酬分配制度、鼓励事业站所人员走向市场），较好地解决了涉农技术服务“零距离”问题，激活了涉农事业单位的生机与活力，同时也为全面推进事业单位改革提供可供借鉴的鲜活经验。此外，还建立了农民技能培训平台和农民组织化平台，承接政府职能中转移出去的社会化服务职能。

（四）突出管理，创新工作机制，是落实为农服务和提升管理水平的保证。为了进一步落实为民服务全程代理制，安徽建立了县、乡、村三级联动推动机制，并通过政绩民意沟通互动，形成倒逼机制，推动服务项目不断拓展、管理不断规范。在强化公益服务方面，建立了以钱养事的运作机制，使得农民得到了实实在在的技术服务，“政府省心、干部用心、农民称心”。在打造农民组织化平台方面，建立了龙头企业、科技推广部门、销售加工企业与农户之间的利益联结机制，提高了农民进入市场的能力和抗衡风险的能力，推动了农村市场主体的培育和壮大。在规范县乡事权方面，建立了“以县为主、乡镇协助”的工作体制和相应的考核机制，为乡镇政府全面正确履行职能创造了良好环境。在理顺条块关系方面，建立了以突出乡镇党委政府管理的共建机制，强化了乡镇政府对行政区域内经济社会事务的统筹管理。在机构编制管理方面，建立了综合指标考评的激励机制、纪检监察和政府目标考核相结合的督查机制、实名制管理的核查机制、机构编制与预算挂钩的约束机制、以县为单位总量控制的调节机制等，进一步提升了管理水平。

三、成效显著

十年来，安徽乡镇机构改革始终紧扣转变政府职能这个核心，始终把握体制机制创新这个重点，不断深化改革，取得了积极成效。

（一）乡镇政府职能转变取得实质性进展。一是进一步明确了乡镇政府“创造发展环境、加强社会管理、搞好公共服务、促进稳定和谐”四项基本职能，农村社会利益协调机制、矛盾疏导机制、突发事件应急机制初步建立，关系民生改善的农村社会事业发展取得积极进展，乡镇政府的社会管理和公共服务职能得到了加强。二是进一步规范了职能配置，将不应由乡镇政府承担的经济和社会事务交给了市场、中介机构和村民自治组织，促进了政府职能到位、市场功能入位、自治功能归位，推动了农村治理方式由单纯依靠政府管理向政府与社会协同治理的方向转型。三是按照“政府引导、政策支持、规范管理、全程服务”的要求，大力培育发展农民专业合作组织，提高农民组织化程度和与市场对接的能力，促进乡镇政府经济管理方式的转变，推动了农村经济转型。通过改革，乡镇政府职能转变取得实质性进展。

（二）农村公共服务体系初步建立。一是在全国率先建立了规范高效的为民服务全程代理制，建立了县、乡、村三级便民服务网络，通过“乡村联动、集中受理、分类办理、专人承办、限时办结”，满足了农民对于政务服务的需求。目前为民服务全程代理事项已达206项，2009年全年为农民办理事项320万件。二是改革乡镇事业单位运作管理模式，在农村公益服务领域全面推行“以钱养事”的运作机制，通过“政府购买、合同管理、农民认可、考核兑现”，满足了农民对于技术服务的需求。三是积极鼓励引导民间资本进入农村公共服务领域，构建政府投入、民营参与、社会兴办的多元化农村公共服务产品供给机制，满足农民对公共服务产品不断增加的需求。通过改革，初步建立起与现阶段公共财政保障水平相适应、与农民需求基本对接的农村公共服务体系，乡镇政府服务能力和服务水平以及政府公信力进一步提高。

（三）乡镇政府效能建设进一步提高。一是按照综合化、扁平化的要求，综合设置精干高效的乡镇机构和公益性事业单位。二是精简乡镇领导职数，提倡主官合一，推行交叉任职，明确了班子职责分工，减少了推诿扯皮。三是健全机关管理制度，加强效能建设，强化督查问效。四是改革考核考评办法，县委、政府对乡镇工作的考核，以任期考核为主，乡镇内部以阶段性工作目标考核为主，同时，改进考核方式，吸收农民代表、村组干部参与考核，考核结果与提拔任用和工作补贴发放挂钩。通过改革，以“规范、精干、效能”为鲜明特征的乡镇政府工作机制初步建立，管理水平和行政效率明显提升。

（四）机构编制管理水平得到全面提升。一是规范管理，从严治编，确保了全省乡镇机构编制和人员十年来只减不增。二是分类管理，在科学分类的基础上，明确城关镇、经济强镇和农业乡镇的职责重点和机构编制配置标准，实行差别化管理。三是创新机制，建立了严管、督查、激励等一整套工作管理机制，推进了机构编制管理方式的转变。四是突出服务，日常管理中执行政策，加强协调，发挥好把关和服务作用；重大改革中周密谋划、精心组织，当好党委、政府的参谋助手，为机构编制管理工作在新形势下的新发展打下了良好的基础。

（五）体制机制保障作用进一步显现。乡镇机构改革为农村经济社会发展提供了动力源泉和体制机制支撑。通过改革，一方面逐步调整了农村上层建筑领域与农村生产力发展不相适应的方面，极大地解放了农村生产力；另一方面，通过转变乡镇政府职能，推动了党的惠农强农政策全面落实，优化了农村经济社会发展环境。十年来，安徽省粮食产量由2000年的495亿斤增长到2009年的614亿斤，实现了连续10年的大丰收，农业增加值由2000年的732亿元增长到1495亿元，增幅达到104%，农民人均纯收入由2000年的1935元增长到4504元，增幅为133%。农业的基础地位更加巩固，农村的发展更加和谐，农民的收入持续增长，党在农村的执政基础更加夯实。（原载《江淮杂志》2011年第12期）