作者：马宝成
【摘要】党的十七大以来，行政管理体制改革的各项工作有序推进，取得了较为显著的成效。政府职能加快转变，政府机构改革初见成效，法治政府建设进程加快，政府管理方式不断创新，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下了坚实基础。
【关键词】行政体制改革；职能转变；公共服务；法治政府；政府管理方式创新。
党的十七大对加快行政管理体制改革做出了全面部署，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，确立了深化行政体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和重点任务。深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》在推进行政体制改革方面明确提出，进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快推进政企分开，减少政府对微观经济活动的干预，加快建设法治政府和服务型政府。继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本，坚定推进大部门制改革，在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制。健全科学决策、民主决策、依法决策机制，推进政务公开，增强公共政策制定透明度和公众参与度，加强行政问责制，改进行政复议和行政诉讼，完善政府绩效评估制度，提高政府公信力。到目前为止，按照中央的部署和要求，深化行政管理体制改革的各项工作有序推进，取得了较为显著的成效。政府职能加快转变，政府机构改革初见成效，法治政府建设进程加快，政府管理方式不断创新，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下了坚实基础。
一、政府职能加快转变
党的十七大以来，行政管理体制改革紧紧围绕加快实现政府职能向创造良好环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义根本转变的改革目标，积极推进职能转变，政府对微观经济运行的干预逐步减少，市场在资源配置中的基础性作用得到较好发挥，政府公共服务职能不断强化，以科技、教育、卫生、文化、就业和社会保障体系建设为重点的服务型政府建设初见成效。
（一）经济调节和市场监管职能逐步规范
1．进一步规范和减少行政干预。党的十七大以来，行政管理体制改革按照政府进一步规范和减少对微观经济领域的行政干预的要求，在投资项目管理体制和行政审批制度改革中清理和下放了部分项目，有效地提高了政府的效率，规范了政府在经济活动中行为。主要是：取消了一些微观管理、行政审批和评比表彰等事项，将可以由地方承担的事务交给地方政府，将一些技术性和具体事务性工作交给事业单位或者社会中介组织等。比如，明确国家发改委大力减少微观管理和具体审核事项，缩小投资审核范围；明确财政部加快形成统一规范的财政转移支付制度，大力减少、整合专项转移支付项目，将适合地方管理的专项转移支付具体项目审批和资金分配工作交给地方政府；明确商务部将出口企业经营资格备案职责交给地方政府，将贸易投资促进、援外项目招标等具体组织工作交给事业单位承担等。[2]
2008年新一届政府成立不久，按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求，完成了首批46个部门的“三定”方案，共取消、下放、转移职能60余项。批准建立了行政审批制度改革工作部际联席会议制度，着力推动建立健全领导体制和工作机制，协调有关部门做好机构改革涉及的行政审批事项转移和衔接工作。
同时，新一届政府还积极推行了投资项目管理体制改革。以贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》为中心，我国目前基本形成了针对不同投资主体、不同类别项目的专业化、规范化管理，全方位和全过程的评价方法覆盖了投资项目评价和管理的方方面面和项目周期全过程。根据《中华人民共和国统计法》及其实施细则的规定，国家统计局、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部还共同建立了固定资产投资项目管理信息抄送制度，规范了重大投资项目审批和管理，提高了重大投资项目审批、核准效率。
2．加强宏观调控、市场监管和能源管理职能。在转变政府职能方面，新一届政府按照把政府该管的事项切实管好的要求，46个部门共加强了90余项职能。[3]主要是加强了宏观调控、能源管理以及公共服务方面的职能。在经济调节、市场监管和能源管理方面，主要是：组建工业和信息化部，负责拟订并组织实施工业行业规划、产业政策和标准，推动重大技术装备发展和自主创新，管理通信业，指导推进信息化建设，协调维护国家信息安全等；组建交通运输部，承担涉及综合运输体系的规划协调工作，促进各种运输方式相互衔接等，国家民用航空局、国家邮政局由交通运输部管理。
3．市场经济法律体系不断完善。在2008年应对国际金融危机的情况下，新一届政府继续贯彻和落实《反垄断法》等市场经济法律，不断完善相关配套措施，进一步推进了市场监管和宏观调控工作的发展。首先，
（二）社会管理和公共服务职能显著增强
党的十七大以来，行政管理体制改革着眼于保障和改善民生，大力加强社会管理和公共服务职能，加大公共财政投入力度，在教育改革、医药卫生体制改革、社会保障体系建设等方面取得了显著成就。在46个部门加强的90余项职能中，主要是与公共服务职能相关的，涉及到以及教育、人口计生、食品安全、住房、社会保障、文化、卫生、安全生产、环境保护等方面。组建人力资源和社会保障部，将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入该部，负责社会保障体系建设；组建环境保护部，拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，协调解决重大环境问题等；组建住房和城乡建设部，加快建立住房保障体系，加强城乡建设统筹；明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责，国家食品药品监督管理局由卫生部管理，理顺食品药品监管体制。
1．教育事业发展取得重要成就
新一届政府在教育改革方面取得了重要成就，城乡免费义务教育全面实现，职业教育快速发展，高等教育大众化程度进一步提高，教育公平迈出重大步伐，颁布了《国家中长期教育改革和发展规划刚要（2010—2020年）》。
第一，城乡免费九年义务教育于2008年全面实现，惠及1.6亿学生。不仅确保了所有义务教育适龄儿童都能“不花钱、有学上”，平等接受义务教育，也减轻了亿万家庭经济负担，改善了民生。2008年免除学杂费后，农村义务教育阶段学生每个家庭平均减少支出770多元。为此，各级财政投入累计新增2000多亿元。2009年，中央下达农村义务教育经费666亿元，提前一年实现农村中小学生人均公用经费500元和300元的目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》颁布。
第二，高等教育大众化水平进一步提高，2009年高等教育在学总规模位居世界第一。把高等教育发展重点放在提高质量、优化结构上，强调办出特色、推动创新。为此，国家投入数十亿实施了“高等学校本科教学质量与教学改革工程”。过去５年中，国家自然科学奖项中的二分之一出自高校，社会科学领域三分之二的成果由高校完成。同时，通过推动教育观念创新、培养模式创新和管理方式创新，我国高等教育人才培养的类型、结构、质量与经济社会发展需求更加紧密，用人单位对毕业生满意度在不断提高。
第三，职业教育取得突破性进展，中职和高职分别占高中阶段和高等教育总规模的“半壁江山”。职业教育的快速发展得益于“四个更加”。一是国家更加重视。通过建立中职学生资助、免费制度以及推进“双证书”，增强了职业教育吸引力。二是导向更加明确。坚持以服务为宗旨，以就业为导向，大力推进工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式。三是基础更加坚实。国家重点支持一批职业教育实训基地、县级职教中心和示范性中等职业学校和高职学院，专门组织培训了15万专业骨干教师。四是贡献更加突出。几年来，我国职业教育向社会输送2000多万毕业生，受到行业、企业的欢迎。
第四，教育公平迈出重大步伐，国家教育资助体系已覆盖各级各类教育。一是以加快发展促公平，推动各级各类教育入学率进一步提高。二是以资源配置促公平，坚持教育资源向农村地区、民族地区、边远贫困地区和薄弱学校倾斜，将新增教育经费主要用于农村。具体措施包括实施农村中小学教师“特岗计划”、解决农民工子女上学问题以及高校招生计划向中西部地区倾斜等。三是以完善资助促公平。国家资助制度覆盖面更广、比例更大、标准更高，有效确保了不让任何一个孩子因为家庭经济困难而不能上学或辍学，资助学生2871万人。[4]四是以规范管理促公平。通过实施高校招生“阳光工程”，加强教育收费管理，建立教育收费听证、公示和责任追究制度等措施，我们的行风行纪得到明显规范。2009年反映教育乱收费的举报比2008年下降20.9％。[5]
2．医药卫生体制改革全面开展
新一届政府高度重视卫生工作，医药卫生体制改革取得了巨大成就。2008年，出台了《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）的通知》。到2010年底，深化医药卫生体制改革的预期目标基本实现，基本医疗保障制度覆盖了90%以上的城乡居民，基本药物制度初步建立，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公共卫生服务逐步普及，基本医疗卫生的服务可及性进一步提高，居民个人医疗费用负担过重的问题得到初步控制。
首先，在基本医疗保障制度上，2009年底，我国城镇职工和城镇居民基本医疗保险已经覆盖4亿人口，新型农村合作医疗覆盖8.33亿人，基本医疗保险已经覆盖全国人口的92％以上，提前两年实现了覆盖90％国民的目标。其次，在国家基本药物制度方面，成立了国家基本药物制度工作委员会，出台了2009年版的基本药物目录等，国家基本药物制度政策框架已经明晰。2010年2月底，我国六成的县市区已经参加省级基本药物集中招标采购，28个省区市落实30％的基层医疗卫生机构实施基本药物制度，实施基本药物零差率地区的药品价格平均下降了约30％，受到群众好评。第三，城乡基本医疗卫生服务体系建设步伐明显加快，2009年以来，中央政府加大投入用于基层医疗卫生机构项目建设和大规模的基层医疗卫生人员培训，2011年将如期完成健全基层医疗卫生服务体系的目标，服务能力显著增强，为群众“大病不出县，小病不出村”奠定基础。第四，在国家基本公共卫生服务和重大公共卫生服务方面，城乡居民健康档案的建档案率分别达到了37.8％和15.4％，还包括为全国15岁以下儿童青少年补种乙肝疫苗等。第五，公立医院改革试点启动，2010年2月出台了相关指导意见，选择了16个有代表性的城市作为国家联系的试点城市，在全国三级医院推行预约诊疗等，在一定程度上缓解了看病难、看病贵的问题。[6]
3．社会保障体系建设成效显著
新一届政府在社会保障体系建设方面取得了显著成效，主要表现为：社会保障体系的框架基本确立，城乡养老、医疗和最低生活保障制度建设取得重要进展，各项社会保险覆盖人数快速增长，保障水平逐步提高，为维护改革发展稳定大局发挥了重要作用。
第一，社会保障体系框架逐步健全。党的十七大以来，新一届政府出台了多项社会保障制度，2009年正式启动新型农村社会养老保险制度，首批试点覆盖面达到11.8%，有6000万人纳入新型农村社会养老保险制度。2010年，试点范围扩大至320个县，占23%。[7]新型农村社会养老保险制度的简历，是建立覆盖城乡居民的社会保障体系的又一重大突破。2009年底，全国已经全面实现了基本养老保险基金的省级统筹，初步解决了了养老保险基金统筹层次低、调剂能力弱、地区之间差别大的问题，为解决基本养老保险基金的转移接续、实现全国范围的基本养老保险基金统筹打下了基础。2008年，国务院出台了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，在5个省市开展了事业单位养老保险制度改革试点工作。同时，开展了做实养老保险个人账户的试点工作，2009年，有13个省份开展做实试点，累计做实1600亿元。[8]
第二，社会保障覆盖范围逐步扩大。按照党的十七大提出的老有所养、病有所医、人人享有基本生活保障的目标，新一届政府逐步扩大了基本生活保障的覆盖范围。到2010年7月底，城镇职工养老保险制度覆盖2.46亿人，新型农村养老保险覆盖6000万人，城乡基本医疗保险覆盖人数达到12.5亿人，工伤保险参保1.57亿人，失业保险、生育保险覆盖面也迅速扩大。
第三，社会保障标准逐步提高。党的十七大以来，新一届政府不断提高社会保障标准。城镇企业职工基本养老金连续5年逐步提高，政府财政对新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的补助标准从开始的每人每年20元提高到120元，农村五保户供养水平、优抚对象抚恤补助标准、城乡最低生活保障标准、失业保险待遇、工伤伤残和工伤待遇都大幅提高。
第四，社会保障管理服务水平不断提高。健全的管理服务体系，是落实社会保障制度的必要条件和政府提供公共服务的重要载体。2010年，起我国社会保障管理服务体系已在全国普遍建立，形成了一套管理制度和服务流程，并向乡镇、社区延伸。
4．公共财政投入力度明显加大
党的十七大以来，政府逐年加大公共服务的财政投入力度。例如，在教育方面，大幅度增加全国教育支出，预算内教育经费支出占财政支出的比例，2007年是16.26%，2008年是16.32%，2009年是15.78%，均高于2006年的15.18%。在公共卫生方面，公共财政投入力度逐年增加，仅从中央财政的公共卫生投入来看，2008年是826.8亿元，2009年是1273.21亿元，2010年是1485.35亿元，2011年是1727.58亿元。[9]在社会保障体系建设方面，中央财政支出从2006年的2010.02亿元提高到2010年预算安排3185.08亿元。[10]
【作者简介】马宝成，国家行政学院院刊室副主任，研究员，博士。
[2]参见马凯“以转变政府职能为中心深化行政管理体制改革”，《国家行政学院学报》2008年第5期。
[3]马凯“以转变政府职能为中心深化行政管理体制改革”，《国家行政学院学报》2008年第5期。
[4]温家宝，《政府工作报告——2010年3月5日在在第十一届全国人民代表大会第三次会议上》，人民出版社，2010年版。
[5]袁贵仁，“中国教育迈上由大到强的新征程”，新华网，
[6]陈竺，“我国医改5大工作进展顺利”，新华网，
[7]温家宝，《政府工作报告——2010年3月5日在在第十一届全国人民代表大会第三次会议上》，人民出版社，2010年版。
[8]尹蔚民《健全覆盖城乡居民的社会保障体系》，《<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议>辅导读本》，人民出版社，2010年版，第223页。
[9]相关数据根据财政部2008-2011年向全国人民代表大会所作的关于中央和地方预算执行情况的报告整理而成。
[10]温家宝，《政府工作报告——2010年3月5日在在第十一届全国人民代表大会第三次会议上》，人民出版社，2010年版。
[11]王澜明，“改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考”，《中国行政管理》2009年第12期 。
[12]参见马凯“以转变政府职能为中心深化行政管理体制改革”，《国家行政学院学报》2008年第5期。
[13]马凯“以转变政府职能为中心深化行政管理体制改革”，《国家行政学院学报》2008年第5期。
[14]人力资源社会保障部，“事业单位人事制度改革进展顺利”，中国经济网，
来源:上海行政学院学报
