省直管县只是一种体制途径和手段，并不是促进县域经济发展的充分条件

　　国家“十二五”规划明确要求，在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制。当今，省直管县体制已成为我国新时期行政体制改革的热门词语。

　　推动省直管县，目前有哪些现实模式？仍存有哪些认识误区？如何通过制度配套实现路径突破？

　　两种主要的现实模式

　　简而言之，省直管县体制就是省级政权直接领导县级政权的体制。完整意义上的省直管县体制，是一种涵盖所有省级政权党政群组织机构直接对县级政权党政群组织机构的体制。相对原来的市管县体制而言，省直管县体制将给省、市、县三级政权带来以下变化：省级政权的管理对象由直管地级市变成直管地级市、县（市），管理幅度扩大，管理任务增加；市级政权的管理对象由管理市区和县（市）变成仅管理市区，管理幅度缩小，管理任务相对减轻；县级政权的管理主体由市变为省，规格升高，管理层次由三级变为两级，管理程序相应简化。

　　省直管县体制在实践中存在两种模式，即显性模式和隐性模式。显性模式指有正式文件规定、明确表现为省直管县存在形式的模式，这种模式既可能是有名有实、伴随着一些实质性变革的模式，如财政省直管县体制；也可能有名无实，比如由于地级政权升格导致的名义上的省直管县。这种模式并不一定伴随管理主体、行政层次、管理幅度、管理任务等变化，如海南模式、重庆（省级）模式。目前在全国范围内，还找不到理论意义上的完整的显性省直管县体制。隐性模式指虽然具有省直管县的全部内在构成要素，但却没有正式文件明确规定、没有省直管县正式名义的模式。这是一种较为隐蔽、不易被察觉的模式，往往有实无名。

　　具体来看，隐性模式又有三种表现形式：

　　一是直接对省负责形式。如原顺德市，该市在上世纪90年代被赋予除党委、纪检监察、法院、检察院以外的所有地级市经济社会管理权限，并直接对省负责。

　　二是伴随建制升格形式。如原宝安县（今深圳市）、珠海县（今珠海市）、中山县（今中山市）、东莞县（今东莞市），还有湖北的天门、仙桃、潜江三市，实质上这些市在当时就是由市管县体制转变为省直管县体制，只不过由于这些县建制同时升格改冠了地级市的名义，使这种“市管体制”改“省管县体制”的体制转轨不再明显。因此，既可以说这是一种通过建制升格的途径达致的省直管县模式，也可以说这是一种伴随县（市）建制升格的省直管县模式。这种省直管县模式尽管比较隐蔽，但其中一些，如深圳、珠海、东莞、中山等，却可算得上是现实中的“全面覆盖型”完整的省直管县模式。

　　三是审批事项形式。如部分省在扩权强县过程中，规定一些审批事项由经市审核报省审批改为直接报省审批。这实质上也是一种非完整意义上的、适用于部分行政系统审批事项的省直管县模式的表现形式，与财政省直管县本质一致，只不过更加隐蔽。

　　省直管县的几个认识误区

　　笔者发现，在理论和实践领域，对与省直管县相关的一些概念，或有关的改革配套措施，还存在一些误区。

　　误区之一：省直管县等同于扩权强县。很多学者把省直管县与扩权强县混用，或将扩权强县作为省直管县的前奏。其实从县级政权的角度来看，省直管县的具体体现是县级政权管理主体、管理层次和管理程序的变化，而扩权强县只是通过下放管理权限等途径去扩大县级政权的管理和发展自主权的行政举措。省直管县并不必然导致扩大县级自主权，也可能会伴随收权。扩权强县也不必然会导向省直管县，而是导向县域自治。

　　误区之二：省直管县必须调整行政区划。很多论者认为省直管县会导致省级管理幅度扩大，管理任务加重，因此要相应划小省级建制。笔者认为即使全面推行省直管县，也没有必要调小省级区划。理由主要有四：一是调小省级区划会使行政成本大幅提高，很难保证省直管县带来的效益不会被行政成本的升高抵消甚至超越。二是省直管县增加省的管理幅度和管理任务后，不相应调整行政区划，将会对政府转变职能形成一种倒逼机制，对省级政府职能转变和简政放权提出迫切要求，从而为政府转变职能提供重大契机。三是在市场经济和现代技术条件下，政府完全可以有较大的管理跨度。随着省内高速交通网络的建成和电子政务的推行，电脑的广泛应用与信息化网络的互联互通，省对县的管理半径会大大缩小，政府部门的行政效率将大大提高。四是省级政府主动转变对市县级政府的管理职能、主动简政放权一般都是省直管县体制改革的配套措施之一，该举措将大大减少省级部门的工作量。

　　误区之三：省直管县会导致县（市）升格。笔者个人认为不必那么惧怕县（市）升格，倒可作为一步到位给县扩权、吸引外来人才创业的政策手段。首先，升格可有效提高干部的自身发展预期，激发广大干部队伍干事创业的动力和热情，吸引高层次人才。如果升格能带来像当年深圳那样经济社会发展的突飞猛进，其升格导致的行政成本增加几乎是可以忽略不计的。其次，省直管县后，县与地级市在一个平行线上共同发展。很多县无论人口、面积、经济实力还是管理任务轻重和难度，都可能超过地级市区，从客观因素比较，一些县（市）升格也理所当然。当然，升格尽管在某些方面有利，但也决不能随意化，还要综合考虑行政区划调整、对权力的有效监督约束、财政承受能力、出台大规模引进人才的配套政策等因素，算清效益账。

　　由省直管，县域经济必然发展吗？

　　改革开放30年来，贯穿省直管县体制这一共同主线的县（市），经济社会发展发生翻天覆地的变化，创造了经济社会发展史上的奇迹。其中深圳、珠海、中山、东莞、顺德都发展成特大城市、大城市或发达城区；天门、仙桃和潜江全部进入全国百强县之列，成为湖北最有经济发展活力的“金三角”；较早推行财政省直管县的江苏、浙江两省，几乎囊括了全国百强县的前十名（福建省占一席），其中浙江的58个县中有25个县进入全国百强县，江苏有7个县进入全国百强县中的前十强，百亿县随处可见，两省已成为我国县域经济最发达、聚集全国百强县最多、城乡区域发展相对协调平衡的地区。实践似乎在暗示，推行省直管县体制，就会加快县域经济发展。但事实真的如此吗？

　　笔者认为，省直管县体制并不是促进县域经济发展的充分条件。省直管县只是一种体制途径和手段，其本身运行与加快县域经济发展的直接联系并不大。省直管县并不能推导出行政许可事项的减少、行政效率的提高，以及县级经济社会发展自主权的扩大（由于省级管理幅度的扩大，管理任务的增加，且县与省的空间距离长于县与市的距离，因此省直管县没有其他改革的配套，行政效率也可能降低）。同时，省直管县也并不意味着县与地级市相比，其分享省下拨资源量的比例必然会提高，也不意味着县级承接省的绝对资源量必然会增加，因为市和县分享省下拨资源量的多少取决于省对市和县的财政支持政策。如果省的财政政策导向是重点支持发展中心城市，即使实行省直管县，也不会导致县级承接省的资源量的增加。当然，在市管县体制下，市拥有更便利地截留省下拨县资源的手段，但如果省决心使资源到县，办法有很多，不一定非要实行省直管县才能达到目的。

　　省直管县在加快县域经济发展中的价值和功能定位应该是通过减少行政层次，为扩大县级管理和发展自主权提供不再由地级市掣肘的直通捷径。其促进经济发展的有效性与否，在于有没有简政放权等与加快县域经济发展更有直接联系的改革举措的配套推进。改革开放以来的经验证明，上级给下级放权，高层级政府给基层政府放权，政府对市场和社会放权，并纳入制度化、法治化轨道，才能真正激发基层广大干部群众和市场主体的干事创业激情和动力，有效促进经济社会的快速发展。因此，只有在推进省直管县的同时，伴随简政放权等配套改革，才可能加快县域经济的发展。