经济发达镇行政管理体制改革实践与探索

安徽省机构编制委员会办公室副主任  张家麟

安徽省在前几年扩权强镇试点基础上，按照中编办工作部署，选择无为县高沟镇、天长市秦栏镇列入全国经济发达镇行政管理体制改革试点之列。目前安徽省委省政府出台了《关于经济发达镇行政管理体制改革试点工作的指导意见》，正在有序推进。安徽围绕为何试，如何试、试什么三个命题，开展了实践探索。

一、为何试

改革开放以来，我国城镇化进程不断加快，去年安徽省城镇化率已达47%，特别是联接长三角的皖江城市带地区涌现出一批经济规模较大、城镇化水平较高、人口吸纳力较强的经济发达镇。这些镇在发展过程中面临突出的问题是：上层建筑与经济基础、生产关系与生产力不相适应，行政管理体制与经济体制、社会管理体制改革不匹配，一级基层政府的权责不对等、事权与财力不匹配，社会管理和公共服务严重滞后，形成“小马拉大车”、“大人穿小孩衣”的现象，这已成为当今经济发达镇科学发展的主要羁件，因此推进经济发达镇行政管理体制改革势在必行。

经济发达镇行政管理体制改革试点是一项具有中国特色的实践性改革命题。中央高度重视经济发达镇行政管理体制改革问题，中央[2009]1号文件明确提出“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”，2010年4月中编办、中农办、发改委、公安部、民政部、财政部六部门联合下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》（中编办发[2010]50号），在全国13个省选择25个镇进行试点。这项改革必将加快我国城乡一体化进程，进而引发深层次的改革：一是以乡镇体制向中心区域城镇体制并轨、村委会向居委会（社区）转制、户籍属地管理向居住地治理模式转换为中心的政治体制改革；二是以农村集体资产处置、农村集体经济组织改制、国家征地制度改革、农村公共产品供给制度改革为核心的经济体制改革；三是以农转非人员再就业、外来人口就业就学就医、流动人口管理等社会保障为内容的社会管理体制创新和相关政策体系的调整；四是以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，推进行政管理体制和政府治理方式创新。

二、如何试

安徽省围绕试点工作的总体思路、改革目标、基本原则、组织保障等，提出明确的清晰的要求。一是在指导思想上明确以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照加强基层政权建设、统筹城乡协调发展的要求，以加快推进工业化、城镇化、现代化为核心，着力破解制约经济发达镇发展的体制机制障碍，理顺职责关系，优化组织结构，创新管理体制，下放管理权限，不断提高社会管理和公共服务能力，把经济发达镇建设成为规划科学、人口集聚、产业集群、结构合理、环境友好、社会和谐的现代城镇，为加速安徽省城乡一体化进程发挥示范引领作用。二是在基本原则上明确：（1）解放思想，勇于探索。坚持科学发展，一切从实际出发，始终把改革创新作为根本动力，鼓励在制约发展的重点领域和关键环节大胆探索，实现新突破。（2）突出重点，创新体制。加快政府职能转变，赋予试点镇县级经济社会管理权限，做到权力与责任相一致，财力与事权相匹配。（3）因地制宜，分类指导。根据不同区域的特点和经济社会发展状况，发挥比较优势，明确功能定位，培育城镇特色，建立符合区域特点的行政管理体制和运行机制。（4）积极稳妥，务求实效。坚持统筹发展，协调推进，正确处理好改革发展稳定的关系，在试点中积极探索，在实践中不断总结完善。三是在组织保障上力求务实：（1）加强组织领导。省政府建立经济发达镇行政管理体制改革试点工作联席会议制度，联席会议办公室设在省编办，具体负责日常组织、协调和推进工作，试点市县党委、政府也相应建立组织协调机制，加强对改革试点镇的工作指导。试点县（市）党委、政府对试点工作具体负责，负责制定实施方案和政策措施，扎实细致做好试点工作。（2）强化协调指导。建立工作机制，形成党委领导、政府负责、部门协调、上下联动、合力攻坚的工作格局。落实工作责任，及时研究解决试点中遇到的困难和问题，确保各项政策措施落到实处。（3）严肃改革纪律，要求各级政府和有关部门认真履行职责，健全约束机制，严肃组织人事、机构编制和财经纪律，确保改革试点工作积极稳妥推进。

三、试什么

安徽省围绕五个方面推进经济发达镇行政管理体制改革试点。

（一）推进行政体制创新。以建设人民满意的基层政府为目标，创新行政管理体制，建立精干高效、权责一致、廉洁便民的服务型政府。加快推进政府职能转变，重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务职能；优化组织结构，探索建立机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制灵活的新型基层行政管理体制；按照精简统一效能的原则，合理确定机构编制，统筹整合行政事业机构编制资源配置，不断提高资源配置效率；经济发达镇在核定的机构、编制、领导职数范围内，根据需要可自主设立机构；在县（市、区）乡镇行政编制、财政供给事业单位编制总额不突破的前提下，可适当增加经济发达镇的编制；经济发达镇的党政领导班子主要负责人职级配备，可比照《中共安徽省委、安徽省人民政府关于实施扩权强镇的若干意见》（皖发〔2009〕15号）规定执行。

（二）扩大镇级管理权限。深化行政审批、行政许可和行政执法制度改革，按照权责一致、依法下放、能放即放的原则，采取直接下放或依法委托等方式，重点扩大经济发达镇在城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限，依法赋予其县级经济社会管理权限。事权下放要按照相关法律法规和有关规定稳定有序推进。其中涉及行政许可和行政处罚等行政事项，没有法律法规或规章依据明确由镇行使的，应当按照法定程序委托经济发达镇行使；其他行政管理事项，可由上级有关部门直接交给经济发达镇行使。经济发达镇要做好事权下放的承接工作，所有下放、委托给经济发达镇的行政许可、行政审批事项，一律进入镇便民（政务）服务中心，实行“一站式服务”。下放、委托给经济发达镇的行政处罚权实行综合行政执法，成立综合行政执法机构。理顺条块关系，县（市、区）职能部门派驻镇的机构，交由经济发达镇管理。不能下放的派驻机构经批准仍由部门管理的，要充分授权，能放的事顶要下放到派驻经济发达镇的部门。

（三）提升公共服务能力。加大财政支持力度，采取措施增加试点镇财力，增强社会管理和提供公共服务的能力。按照财权与事权相匹配的原则，进一步完善镇级财政管理体制，县（市、区）镇财政分成比例向经济发达镇倾斜，建立财政超收激励机制，以2008年财政收入为基数，超收部分由县级财政全额返还经济发达镇，一定5年不变。在辖区内收取的土地出让金净收益予以全额返还，优先用于经济发达镇的土地开发和城镇建设。省直相关部门要进一步整合各类财政专项资金，加大对经济发达镇的支持力度。凡经济发达镇符合条件的产业、社会事业和基础设施项目，优先列入各级政府重点建设项目。积极争取中央投资，支持经济发达镇基础设施和社会事业项目建设。推进公共服务均等化，统筹城乡基础设施建设，构建比较完善的公共文化服务体系，促进义务教育均衡发展，完善基本医疗服务体系。健全统筹城乡的就业和社会保障体系，加快经济发达镇的就业、社会保障平台建设和社会保险制度建设，扩大各类保险覆盖面，规范和完善被征地农民养老保险制度，全面普及新型合作医疗、养老保险制度，深化社会救助体系建设，不断提高最低生活保障水平，建立与发展水平相适应的增长机制。鼓励经济发达镇探索推进城乡居民基本养老保险、最低生活保障制度的有效衔接方法。

（四）健全决策监督机制。坚持有权必有责，违法必追究。在扩大经济发达镇政府管理权限的同时，要相应明确经济发达镇承担与其权力对等的责任，建立与扩大经济发达镇事权相适应的民主决策和权力监管体制。建立健全以党政正职为重点监督对象的镇党政领导监督制度。探索建立行政行为和绩效监督评估机制，重点对重大决策、项目建设、行政许可、行政执法、财政预决算、政府采购等行为进行监督和评估。加快建立健全财政监督制度，推进镇党政机关及所属机构预决算在网络等新闻媒体公开。建立健全对环境保护、城乡规划、节能减排、土地节约等重点监管事项的监督标准，配套建立系统严密、设计科学、操作性强的奖惩制度。充分发挥基层群众自治组织、新闻媒体等社会力量的监督作用，建立内外结合的有效考核监督制度。

（五）完善相关配套政策。加大用地支持力度。在新一轮土地利用总体规划修编中，要充分考虑经济发达镇的发展需要，合理布局，统筹安排。省里在下达建设用地指标时，要安排适当数量，专项用于支持经济发达镇发展。支持和鼓励经济发达镇开展迁村并点、土地整理、开发利用荒地和废弃地，做到节约集约用地。要进一步探索农村集体设施用地的流转方式，保障集体建设用地依法依规流转。

加强规划建设管理。可在经济发达镇设立规划建设管理分局，由镇政府和县级规划主管部门共同领导，以镇政府为主。镇规划建设分局受县级规划主管部门委托，依据控制性详细规划，负责确定镇区建设工程建设的规划设计条件；核发镇区建设工程的规划许可证；核发村庄规划区内建设工程乡村建设规划许可证；负责本辖区范围内违法建设的查处。

创新人事管理制度。加强政治生态建设，选好配强镇党政领导班子，进一步优化领导班子结构，并保持届期内相对稳定。鼓励县（市、区）、镇干部实行双向交流，为经济发达镇全面履行职能提供人才支持。充分利用现有人员编制资源，创新人员配置方式，探索灵活用人制度。积极探索干部使用、管理、考核、奖惩新办法、新机制。坚持正确用人导向，真正使想干事的有机会、会干事的有舞台、干成事的有地位。以提高依法行政能力、公共服务能力和开拓创新能力为重点，大力推进公务员队伍能力建设，全面提高公务员队伍整体素质。着力加强作风建设，提升精气神，调动积极性，进一步形成奋发有为、昂扬向上的良好氛围。

（本文来源于《决策》杂志2011年第6期)