叶中华 王楠 常征
本文受中国科学院研究生院院长基金B类（项目号：085102JN00）资助。
［摘要］随着我国城镇化进程的快速推进，部分乡镇迅速发展成为经济发达镇，但传统的乡镇行政管理体制使经济发达镇长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的艰难境地，严重制约了经济发达镇自身的建设、发展和管理。本文在总结经济发达镇的基本特征的基础上，分析了经济发达镇的行政管理体制中目前存在的主要问题，并根据广东、浙江、山东等地在推进经济发达镇行政管理体制改革中的实践经验，对我国经济发达镇的行政管理体制改革提出相关对策建议。
［关键词］经济发达镇；行政管理体制；乡镇政府
［中图分类号］D035.5［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2011）01-0086-04
改革开放以来，我国农村经济社会状况发生了巨大变化，城镇化发展速度不断加快。在我国快速城市化进程中，一些自然禀赋好、地理区位优越、产业基础发达、发展空间较大的乡镇得到了充分的发展，不断聚集资本、劳动力、技术等生产要素，迅速发展成为一些区域性的经济发达镇，其在经济总量、人口数量、城镇化率、社会管理等方面甚至已经接近于一个中等城市的体量。然而，传统的乡镇行政管理体制由于无法满足这些经济发达镇的基本的城镇建设需求、无法提供充足的公共服务和有效管理，严重影响经济发达镇经济社会的发展。因此，经济发达镇的行政管理体制改革现已成为我国城镇化中一个亟待解决的重要问题。
一、经济发达镇的基本特征和重要地位
经济发达镇通常是建制镇政府所在地，具有一定的人口、工业和商业聚集规模，是当地的行政、经济和文化中心，并引领区域主导产业和产业群的发展。有的地方也将其称之为中心镇。目前，尽管学术界关于经济发达镇还没有形成统一概念和衡量标准，但是，经济发达镇一般具有这样几个基本特征：一是经济实力强，居民收入较高。经济发达镇基本都是本地经济发展的领头羊，经济总量规模较大，部分经济发达镇的GDP能够达到几十亿元、甚至上百亿元。由于这些镇的产业发达，农村转移就业人口多，因此，这些地区居民的工资收入和财产性收入增长很快，其生活水平相对于其他周边地区要高出很多。二是聚集人口多，规模达到城市水平。经济发达镇因其自身的产业发展汇聚了大量的劳动人口，迅速形成了一个密集的人口区域。在这些数量巨大的人口中，外来人口占了很大一部分，而且流动人口的规模会随着产业的兴衰而不断变化。比如广东东莞虎门镇，全镇人口最高峰时达到100万，其中外来人口接近90万。三是产业发达，经济发展特色明显。经济发达镇由于具有一定的区位、资源优势和发展潜力，在准确定位自身功能和特色的基础上实现了主导产业的快速发展。其中，有的经济发达镇发展的是与中心城市园区和大型重点企业相配套的现代制造业，有的形成的是就业带动力强的服务业和都市型工业乃至总部经济，还有的以特色生态、旅游和文化资源为载体，发展以旅游休闲、文化创意、生态农业为主的乡村旅游业。因此，经济发达镇的主导产业基本都是高于农业产业形态的相对高端产业。四是城镇化水平高，基础设施较完善。由于在经济社会发展方面先行一步，经济发达镇在基础设施建设方面也进入了快速发展阶段。无论是道路、供排水设施、电力、燃气、通讯等管线管网设施，还是基层卫生、文化、体育等公共服务设施，其规模、类型、水平都要远远高于周边农村地区。
我国自1996年城市化率突破30%后，城市化水平开始出现快速发展的趋势，这一趋势一直延续到今天。据有关数据显示，2000-2007年我国城市化率年均提高1.24个百分点。按照世界城市化进程规律来看，当一个国家的城市化水平超过30%，年均递增超过0.4%，即可认为这个国家的城市化进入快速发展阶段。［1］因此，我国已经进入了城市化快速发展阶段，进入形成城乡经济社会一体化新格局的重要时期。在这一经济社会发展的重要时期，地处城乡之间的经济发达镇不但可以成为城乡之间、工农之间联系的纽带，而且可以成为城乡要素资源双向流动的一个重要枢纽。因此，经济发达镇肩负着城乡统筹发展和新农村建设的重大责任，是我国城市化过程中统筹城乡经济社会发展的战略节点，是产业集聚集约发展的新的增长极，也是城乡基本公共服务均等化的重要载体。
经济发达镇的出现，改变了我国传统县域经济发展的单一格局，使县域经济的发展呈现出更加多元的态势，对区域城市空间结构的形成和发展有非常重要的影响。有研究表明，随着城市化的不断推进，经济发达镇在区域城市发展中的辐射和带动作用不断增强，可以形成一个“点-轴-集聚区”的城市发展模式，使城市在空间布局上更集中于经济发达镇。［2］因此，经济发达镇未来的发展趋势是与中心城市实现功能互补，成为中心城市的“卫星城”。这不仅有利于缓解中心城市压力，而且可以吸引更多的转移人口在小城市就业和落户，形成合理的城市布局，实现城乡统筹协调发展。因此，经济发达镇的兴起是产业发展和要素聚集的自然过程，符合社会主义市场经济发展的方向，也符合我国城镇化“坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展”的总体战略。
二、经济发达镇行政管理体制中存在的问题
我国现行的乡镇行政管理体制是改革开放初期建立的，然而，随着农村经济社会的发展，尤其是经济发达镇出现之后，传统的乡镇行政管理体制在基础设施建设、户籍制度、土地审批权、财政税收和资金等方面无法全面实现行政管理任务，使得部分经济发达镇长期处于责任大、权力小、功能弱、效率低的艰难境地，严重制约了经济发达镇自身的建设、发展和管理。究其原因，经济发达镇的行政管理体制存在着以下几个方面的问题：
第一，经济发达镇政府缺乏与之匹配的经济社会管理权与执行权。在现行行政管理体制中，镇政府名义上是一级政府，但在实践中却在相应的管理职能设置上缺位，缺乏城市发展需要加强的城建、环保、治安、节能、消防、卫生防疫等职能，缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权。按照法律规定，我国行政执法权以县一级政府为主体，当出现环保、村民违规建房、安全生产事故、食品卫生等问题时，镇政府无权查处，只能上报上一级主管部门。据典型调查，经济发达镇有约 90%以上的事项需要上级部门审批才能执行，并且程序繁琐，工作效率低。随着常住人口急剧增长，经济发达镇对镇政府的公共卫生、基本医疗、义务教育、社会保障、公共安全、环境保护等方面提出了更高的要求。许多镇的刑事发案破案数、查处治安行政案件数及处置群体性事件数都达到了一般地级市的水平。然而，目前镇一级公安局仅是科级分局，远远不能满足维持社会治安的基本需要。公共服务和社会管理能力与人口规模的不匹配，严重削弱了经济发达镇镇政府的管理能力。
第二，管理对象不断增长，机构编制却严重缺乏。目前，经济发达镇的机构编制由县里统一配备，主要干部由县里组织配选，乡镇在人事调配上缺乏自主权。而且，经济发达镇核定的编制数是按照本地户籍人口的基数来制定，并没有考虑到实际管理人口的需求。［3］随着经济的发展，大量外来常住人口超过了本地户籍人口的数倍，原有编制数量的行政管理人员难以完成当前的管理目标，一些地方只好采取聘用政府雇员来缓解人力不足，但这种做法只能作为现行体制机制下的权宜之举，无法从根本上解决问题。在珠三角部分乡镇地区，相对固定的编制数额和急剧发展的经济社会及管理任务之间的矛盾也一直很突出。由于行政编制的限制，近些年很多经济发达镇甚至无法招考新的公务员，原本在镇政府机关工作的人员，也因为升职无望，另谋更大发展机会，纷纷开始跳槽辞职，镇政府人才不断流失，大大削弱了经济发达镇政府的机关人才竞争力。
第三，现行的财税体制亟待理顺。从1994年开始，我国建立了以分税制为框架的财税制度。但这一制度只实行到县，县级政府对镇级政府实行的是统收统支的财政体制。由于乡镇没有独立财权，尽管部分经济发达镇的财政收入已经达到几十亿元甚至上百亿元，但是其中的绝大部分要上交到县级政府，而县级政府则根据镇级政府的人头费下拨财政支出数额。这样就造成了乡镇自身可支配能力收入偏低的局面。例如，2006年，绍兴县钱清镇上交税收近5个亿，回到镇里却只有6000万元。2007年，嘉善县姚庄镇上交税收2个亿，回到镇里仅1000多万元。［4］乡镇公共财政经费紧缺，造成了镇一级的基础设施建设严重滞后。另外，经济发达镇在汇聚大规模产业和吸引大量外来劳动力的同时，更加需要镇政府提供相应的公共服务和社会保障，工业化产生的大量工业和生活污染，也需要加大环境治理投入来解决。然而，按照镇级政府的实际可支配财力，这些任务都无法完成。
第四，多数经济发达镇的规划建设相对滞后。按照《城乡规划法》规定，乡镇规划建设管理的行政审批和监管，主要是由县级以上地方人民政府行使。目前，经济发达镇规划建设活动数量增加，复杂性增大，规划编制的层次和范围与其经济社会发展水平不相适应，因此，有的经济发达镇的总体规划水平不高，起点低，定位不明确；有的仅停留在总体规划上，没有做控制性详规，实际操作中难以实施；有的规划年代已久，远远滞后于发展需要；有的规划不系统和配套，没有将农村区域调整、产业平台、人口集聚以及水利、电力、交通通讯、环保等基础设施建设统筹规划；有的产业规划脱离实际，产业发展模式不清，难于有效指导产业发展；有的随意改变规划的方向和要求，规划失去了科学性和严肃性，造成重点小城镇空间布局混乱，违法违章建设随处可见，村镇环境脏乱差等。因此，规划的不科学、不完善极大地阻碍了经济发达镇的科学、合理、快速发展。
三、经济发达镇行政管理体制改革的初步探索和实践
近年来，围绕着小城镇行政管理体制改革问题，国家相关部门组织开展了一系列改革试点工作，进行了有益的尝试和探索。例如，国家发改委自2004年起先后两批共确定270多个小城镇开展全国小城镇发展改革试点工作，积极推进行政管理、规划、土地管理等方面的改革。2010年6月，中央编办会同中农办、国家发改委、公安部、财政部等部门在13个省25个镇开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作，进一步探索如何“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”。与此同时，广东、浙江、山东等部分地区也结合自身实际情况，在实践中积极探索经济发达镇行政管理体制改革的不同做法，取得了一些宝贵经验。
1．广东：从乡镇机构改革到简政强镇。2006年，广东省出台了《广东省乡镇机构改革实施意见》，以乡镇的常住人口、土地面积、乡镇财政一般预算收入作为分类指标，结合一定的指标权数，将乡镇划分为不同类型，按照乡镇的类型对其设置综合性办事机构的数量作出规定，并重新核定乡镇机关行政编制。同时，在调整职能或整合资源的基础上，划转事业站所归县（市）管理，按区域设置事业服务中心或工作站，作为县（市）派出机构，其人员、业务、经费等由县（市）有关主管部门统一管理，并对编制管理办法进行改进。2010年，广东省出台了《关于简政强镇事权改革的指导意见》，按照新设定的标准，对镇重新进行分类，并对不同类型的镇突出不同的职能重点。对于常住人口多、经济规模大的发达镇，注重突出市场监管、公共服务、市政管理、生态保护等职能，加强市政公共设施建设。扩大镇级管理权限，在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面全面扩大管理权限。理顺纵向权责关系，进一步增加镇级财力，使镇级财力与其承担的责任相匹配。根据各地实际情况，在镇机构设置限额和上级核定的镇行政编制总额内，规范机构设置，优化机关行政编制配备。
2． 浙江：从中心镇到小城市。2007年，浙江省出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，从全省1200多个乡镇中选出141个中心镇，将财政、土地、投资项目核准等10项县级经济社会管理权限下放至中心镇。同时，强化中心镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、义务教育、公共医疗卫生等公共服务职能，理顺中心镇条块关系，允许垂直部门派驻中心镇机构。比如，绍兴县的建设、发改、经贸、外经贸、建管、商贸等部门，与杨汛桥镇、钱清镇等签订委托协议书，将投资项目的核准和备案、建筑工程许可证核发等职权下放到镇政府。同时镇政府还享受相对独立的财权，区域范围内的土地出让净收益全部返还给镇政府等。《浙江省中心镇发展规划（2006-2020年）》提出，要重点培育一批中心镇发展成为现代化中小城市，镇区人口10万左右的达到40个，5万左右的达到60个。目前，浙江省正在研究制定小城市培育试点的指导意见。
3． 山东：从小城镇到“镇级市”。2007年12月，山东省委、省政府发布了《关于统筹城乡发展加快小城镇建设的意见》，明确提出要大力推进乡镇机构改革和小城镇管理体制改革。该《意见》指出，大多数小城镇可在乡镇编制不变的前提下，调剂人员从事规划建设管理工作。一些经济强镇还可建立市政、环保、环卫、绿化、城管监察等日常管理队伍。2008年，山东在全省确定了10个镇进行分层级、系统性综合配套改革试点。试点工作主要针对镇级行政管理中所亟待解决的矛盾和问题，重点就经济发达镇如何履行经济管理职能、公共服务职能、社会化服务职能、社会管理职能和推动社会主义新农村、农村城镇化等方面进行探索，试图建立与这些职能相适应的行政管理体制与机制。近期，山东省又以96个国家重点镇和252个省级中心镇为重点，实施扩权强镇，赋予其相应的管理权和执法权，增强小城镇自我发展能力，积极开展“镇级市”试点。
上述实践情况表明，对于我国这样一个幅员辽阔、人口众多、东中西情况各异的大国来讲，经济发达镇的发展不可能只有一种模式，必须在国家的统一指导下，因地制宜地在实践的基础上不断探索创新。
四、推进经济发达镇行政管理体制改革的对策建议
传统的乡镇行政管理体制使得经济发达镇形成了“小政府，大社会”的行政模式，出现了公共服务、公共产品严重短缺的现象，因此，经济发达镇的行动管理体制改革的基本方向和目标应当是：给予经济发达镇政府更多的权力，增强镇政府的社会管理和公共服务的能力，激发镇域更大的活力，促使经济发达镇更快地向现代化的小城市迈进。具体来说，可以从以下四个方面入手：
第一，分类推进经济发达镇的行政管理体制改革。推进经济发达镇的行政管理体制改革，需要采取务实的态度和针对性的措施分类推进。要综合考虑常住人口规模、经济规模、土地面积、地理区位、财政一般预算收入等指标，相应地把经济发达镇大体上划分为超级发达镇、比较发达镇、农村中心镇。对于那些位于大城市周边范围或与大城市接壤的超级发达镇，由于经济规模巨大、常住人口很多，可以统筹考虑区域行政区域规划，重新研究设市和设区的条件，进行行政调整，撤销镇建制，将其归并为大城市的市辖区或整合设立新的县级市。对于位于大城市范围内或县(市)政府所在地的比较发达镇，由于经济规模较大、常住人口较多，可撤销镇建制，向街道办事处为主的派出机构转型。对于离市区较远的农村中心镇，由于具有规模效益高、建设和管理水平高、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动作用明显等方面的优势，推进行政管理体制改革，赋予其部分县的职能，合理设置综合部门。
第二，转变和改善政府职能，实行较为动态的人事编制管理。按照建设服务型政府的要求，进一步强化经济发达镇政府在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安等方面的管理权限，加强其在农村科技、信息、就业和社会保障、公共文化、义务教育、公共医疗卫生、计划生育和法律援助等方面的公共服务职能。采取灵活的干部管理制度，提高干部级别或者对主要领导实行高配，比如，县委副书记或县委常委兼任镇党委书记，或者镇主要领导享受副县级待遇等，同时对人权、事权进行调整。在放宽小城镇户籍的同时，把经济总量、财政收入、常住人口规模等作为主要指标，制定科学合理的定编标准，在总编制不增加的情况下，按各镇综合指数动态核定编制，实行分类管理，使其既能适应履行职责任务的需要，又不会出现管理和服务缺位。同时，在加大政府雇用人员比例的基础上，创新政府法定机构建设和购买服务的有效形式。积极推进乡镇事业单位改革，减少冗余人员，转变财政投入方式，形成养事不养人的社会事业提供机制，既保证政府职能的完全履行和不断加强，又使政府人员规模不会无限制膨胀。
第三，建立财力与事权相匹配的财税体制。按照分税制的要求和财权事权一致、因地制宜、分类指导的原则，完善经济发达镇的财政体制。积极研究按实际人口管理规模来确定各级政府的财政分配关系，充分考虑经济发达镇已有外来人口的负担，解决人口日益增长带来的治安、公共服务和环境问题。在目前财税体制未改变的情况下，尽可能地减轻经济发达镇的财政负担，比如法律法规和政策中规定由上级党委、政府及其部门承担的责任，不得转移给镇承担。对于那些确需镇政府配合的有关工作或承办的有关事务，要赋予其相应的办事权限并提供必要的经费保障。同时，采取各种措施给予必要的财力支持。例如，在经济发达镇范围内收取的税费和土地出让金，除规定上缴中央的部分外，地方留下的部分可向经济发达镇倾斜。经济发达镇确实十分缺乏的产业、社会事业和基础设施建设项目，应优先列入各级政府的重点工程，并安排一定的专项资金给予支持。支持经济发达镇加大投资体制改革力度，允许经济发达镇依法组建城镇建设投资公司等。
第四，强化经济发达镇的规划建设。针对我国现行的规划审批权集中于县政府的现状，要进一步改革规划体制，推进发展规划、城市规划、土地规划“三规合一”，促进县和镇密切协作，形成合力。积极探索按功能区划分进行规划的方法，创新行政区和功能区相互协调配合的新机制。按照统筹城乡、导向明确、分区联动等原则，将全域划分为城市综合服务区、生态保障区、农业保养区、现代物流区等特色鲜明的功能区，把经济社会发展规划、城市（乡）总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划的主要控制性指标分解下达到各功能区。同时，强化规划的硬性约束，防止在编制规划的过程中，因随意制定、变更规划导致发展无序、重复建设、自我竞争等现象，影响经济发达镇的建设和发展。
［参考文献］
［1］张同升,刘长岐.快速城镇化发展背景下的中国城镇规划问题［J］.城市发展研究,2009（8）.
［2］杨青生,黎夏.珠三角中心镇城市化对区域城市空间结构的影响［J］.人文地理，2007（2）.
［3］发改委城市与小城镇改革发展中心课题组. 我国城镇化的现状、障碍与推进策略（下）［J］. 中国党政干部论坛，2010（2）.
［4］顾春. 浙江：从“强县扩权”到“强镇扩权”［N］. 人民日报，
(作者单位：叶中华，中国科学院研究生院副院长，教授；王楠、常征，中国科学院研究生院人
信息来源：中国行政管理
