党的十七届五中全会指出，要“把保障和改善民生作为加快转变发展方式的根本出发点和落脚点”，“逐步建立和完善符合国情、比较完善、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。为此，在推动经济转型和社会转型的过程中，应注重从提高党的执政能力、建设和谐社会的高度，加快推进政府职能转变，通过制度创新，实现公共服务资源优化配置，切实提高公共服务的有效性，把保障和改善民生的要求落到实处。
充分认识公共服务的极端重要性
完善的公共服务既是现代社会的重要标志之一，也是政府的核心职能之一；经济社会越发展，公共服务职能的重要性就越突出。一个国家或地区能否国泰民安、社会和谐，很大程度上取决于政府公共服务的有效性。
公共服务与人民群众当前和未来利益密切相关。对公共服务的必要性和重要性，马克思在《哥达纲领批判》中阐述社会产品的分配时指出，“用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。同现代社会比起来，这一部分一开始就会显著地增加，并随着新社会的发展而日益增长。”《共产党宣言》也提出，“共产党人为工人阶级的最近的目的和利益而斗争，但是他们在当前的运动中同时代表运动的未来。”这意味着，兼顾人民群众的现实需求和未来发展需要，是共产党在革命斗争和经济社会建设中肩负的天然职责。在取得执政地位后的经济社会建设时期，不断加强与改善公共服务是执政党及其领导的政府的重要职责，是把人民群众当前利益和长远利益相结合的持续过程，是实现科学发展、构建和谐社会的重要着力点。
改革开放以来，党中央提出以经济建设为中心，但是并没有忽视社会保障、医疗卫生、教育科技等公共服务建设，特别是十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“加强政府的社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好的社会秩序”，“建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义”，首次在党的重要文件中明确提出加强政府社会管理职能及其重要作用。
进入新世纪后，经济社会的快速发展对政府公共服务职能建设提出了新的要求，党中央对加强和改善公共服务职能作了更为明确和深刻的阐述，对政府公共服务职能的认识和相应改革部署逐步走向系统化。十六大报告指出，要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”，“加强公共服务设施建设，改善生活环境”。2003年，十六届三中全会做出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，“完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”,首次将“政府社会管理和公共服务”上升到全面建设小康社会重要体制保障的高度。2005年，十六届五中全会做出的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，细化了对政府公共服务的要求，提出，“各级政府要加强社会管理和公共服务职能”，“建立健全与城镇化健康发展相适应的财税、征地、行政管理和公共服务等制度”，“强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制”，“健全扶持机制，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度”，“强化政府促进就业的公共服务职能。”2006年，十六届六中全会着眼于构建社会主义和谐社会，进一步强调“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，要求“创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设”，“按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置……逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”明确提出将“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”作为到2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一。2007年，胡锦涛同志在党的十七大报告中强调，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，“健全政府职责体系，完善公共服务体系……强化社会管理和公共服务”，并将基本公共服务高度凝练为“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这一系列重要论述，在强调公共服务重要性的同时，也指出了转变政府职能的必要性，公共服务的加强与改善和政府职能转变密切相关。
2010年，我国人均GDP将超越4000美元，已经进入中等偏上收入国家行列，各项经济社会改革进入了“攻坚阶段”。全球经验显示，许多发展中国家在进入这一阶段后都陷入了长期经济停滞和社会动荡。今后几年我国也将面临跨越“中等收入陷阱”的艰巨任务，客观上亟需政府以高效的公共服务供给，有效调节更趋复杂和多样化的社会利益关系，为经济结构调整、发展方式转变和全面建设小康社会提供坚实的制度保障。从理论和实践经历看，完善高效的公共服务既是社会成功转型的重要标志，又是深化改革、转变政府职能，推进社会管理体制和公共服务体系创新的重要着力点。
深刻反思公共服务不足的政府根源
近年来，我国在增强政府社会管理和公共服务职能、改革行政管理体制等方面取得了一定成效，特别是一些基层政府通过制度创新推动资源优化配置，提高公共服务和行政效能，进行了一些有益的探索。但是必须看到，与人民群众的需求，与完善社会主义市场经济体制的改革目标，与加强党的执政能力建设以及构建和谐社会的要求相比，政府公共服务有效性仍存在明显的不适应。我国公共服务效率和效能的失缺，凸显了政府职能转变的滞后，需要在进一步深化改革中重点解决。
缺位的政府职能，导致了公共服务“度”的失衡。公共服务作为一种特殊的产品，具有普惠性和正外部性等基本属性，不能任意或过度市场化。因此，需要各级政府通过加强公共服务供应，减弱外部效应导致的公共服务短缺问题。然而，在现实工作中，一些地方和部门抱着“甩包袱”的心态，试图通过全面市场化来解决公共服务问题，结果反而进一步恶化了公共服务的公平性和可及性，加剧了上学难、看病难、住房难、养老难等一系列社会问题。如1993年党中央、国务院就在《中国教育改革和发展纲要》中明确提出，要“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”，但迄今为止，“4%”的政策目标尚未实现，导致优质教育资源极度稀缺和配置不平衡；1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确提出，要“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，但在具体实施中过度强调商品房建设、忽视了对中低收入无房户群体保障体系的建立，导致保障性住房严重缺失。此外，国际比较显示，人均GDP在3000―6000美元的国家，医疗卫生、教育和社会保障等公共支出占政府支出的比重平均为54%，我国2008年只有29.7%，公共服务投入长期处于弱势地位，上学难、看病难、住房难、养老难等成为严重影响社会公众享受必需公共服务的突出症结之一。
交叉的政府职能，导致公共服务的资源重置。不同部门的职能重叠、交叉，在当前一些层级的政府运行中问题突出。这在表面上看是“各抓共管”，实际上却经常在工作中各自为政，缺乏协调，容易导致公共服务效率的低下及公共服务资源的重置，造成有限资源的不必要浪费。一方面，政府职能划分界定不清晰，互相交叉或重叠，既可能导致对群众急需的公共服务相互推诿责任而无人提供，也可能导致不同层级政府、不同部门重复提供同一项公共服务。以“新农合”和城市医保管理体制为例，目前大多由卫生部门和劳动保障部门分别管理，实行两套经办机构、两套人马、两套信息管理系统，是公共资源重置的典型表现。此外，由于信息系统互不兼容，无法准确反映参保信息，各地“新农合”和城镇居民医保存在不同程度的重复参保问题，不利于对群众利益的保护。另一方面，由于部门间人为分割公共服务对象，“作坊式”的操作导致统筹范围偏小、服务层级偏低，可能影响某些公共服务的可持续性。在这方面，1991年启动的“老农保”最终无疾而终就是前车之鉴。
膨胀的政府职能，导致公共服务效率低下。当前我国存在的公共服务短缺、效率低下等问题，在很大程度上与一些地方和部门仍然坚持“全能政府”的思维定式，忽视投入产出效益原则，固守计划经济大包大揽的管理服务模式，未能充分调动社会力量参与公共服务提供的积极性有关。如在近年来的“新农合”、“新医改”、“新农保”等制度逐步实施过程中，一些地方政府承担了大量本可以由社会力量承担的职能，出现了政府人员机构膨胀、管理效率低下、制度运行成本较高等问题，造成一些地方公共服务推进缓慢。再如，在“湛江模式”调研中，省政府有关部门虽然总体上认可湛江市的创新型做法，但也有一些观点认为，社会保障工作是政府的事，应由政府主导和具体实施，政府有多少财力做多少事，不必重视社会资源的引入；基本医疗保障管理和服务应由政府统一承担，政府提供的管理和服务是不需要付费的，引入商业机构参与是需要付出费用的，等等。这是某些职能部门公共服务提供思维和理念落后的具体例证，映射了公共服务有效性不足的认识根源。
缺乏有效监督的政府职能，导致公共服务不规范。目前，公共服务提供存在不同程度的管办不分、自管自监的问题，政府职能部门既进行社会管理，又直接经办社会事业。由于缺乏有效的外部监督、约束和制衡，在自利性驱动下，容易导致公共服务提供机构的利益集团化、刚性化，偏离执政为民的宗旨。如教育乱收费、药品高额回扣等问题在中央三令五申下仍屡禁不止，很大程度上就是有关部门“管、办、监”一体化、部门利益羁绊导致监管不力的结果。据
反思这些现象和问题，固然有经济欠发达、市场发育不够、法律不健全等因素，但更主要的是体制因素，集中反映了行政管理体制改革不到位、政府职能转变滞后的弊端，凸显了改革进入新的阶段后，加快推进政府职能转变，提升公共服务效率和效能的重要性与紧迫性。
我国政府职能转变的战略思考
当前一个不容回避的现实问题是：正是由于一些行政部门在职能转变和理念上存在认识差异，政府职能转变相对滞后，政府提供公共服务的有效性未与经济社会发展和人民群众的需求同步提升。因此，亟需从提高党的执政能力、建设和谐社会的高度，进一步解放思想、更新观念、凝聚共识，加快推进政府职能转变，增强公共服务有效性。
加快职能转变，增强政府自我变革的意识和责任，是提高党的执政能力的关键切入点和增强公共服务有效性的制度保障。行政管理作为执政的具体表现，是联系党、政府和群众之间的纽带，更是加强执政能力的重要切入点和增强公共服务的核心载体。在当前社会矛盾日益趋向复杂，要在维护社会稳定和长远利益大局下加快推进政府职能转变，能否树立自上而下的自我变革意识具有非常重要的现实意义，将在很大程度上决定行政管理体制改革和政府职能转变的进程、方向和成效。因此，必须顺应社会各方面的期盼和要求，加强政府自我变革的意识，加快推进行政管理体制改革，为提高公共服务供给能力创造制度保障。十七大报告指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”。小平同志也对此有过精辟的论述：“改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”从根本上讲，推进行政管理体制改革，就是要建立政府权力运行的制约监督机制，实现政府对自身权力的主动约束，从而在制度上保证政府职能的转变，为切实加强公共服务创造更好的制度基础。
加快职能转变，推动公共服务供给与经济社会发展良性互动，是改善民生、构建和谐社会的内在要求。十六大以来，党中央提出科学发展观和构建和谐社会等重大战略思想，对政府转变职能、增强公共服务均提出了明确要求。随着人民群众生活水平的不断提升，对公共服务的需求持续增强，迫切需要创新公共服务体制、增强公共服务的可及性。但受限于传统行政管理理念，长期以来我国公共服务由国家包办，提供主体和提供方式单一，公共服务供给不足、质量偏低、水平不均、效率低下，公共服务供给与经济社会发展出现了一定程度的脱节。2003年的非典、2008年的南方雨雪冰冻灾害，都在不同程度上显示了经济快速增长与公共服务不到位的矛盾。另据统计，我国已进入突发公共事件的多发期和高发期，如2004年、2005年分别发生了561万起和540万起。当前，在社会关系日趋复杂、人民内部矛盾日趋多样化的现实条件下，只有加快政府职能转变，形成公共服务供给与经济社会发展良性互动的格局，才能有效化解新的社会矛盾，破解城乡二元结构，统筹城乡发展，促进社会和谐；才能更好地解决民生问题，促进社会公平正义；才能逐步改善党群关系和政府形象，建设人民满意政府。
加快职能转变，推动政府部门整合自身资源和社会资源，是提高社会调控能力和公共服务有效性的一个重要手段。2005年2月，胡锦涛同志指出，“各级政府要进一步完善社会管理和公共服务的职能，改善公共服务质量，提高依法管理社会的能力和水平……形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系”。十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》提出，要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。更新管理理念，创新管理方式，拓宽服务领域……形成社会管理和社会服务的合力。”
提供公共服务是政府的责任，构建公共服务体系是政府转变职能的重要方面。适应我国社会的深刻变化，通过职能转变和政策引导，注重激发社会活力，充分挖掘政府自身资源的潜能，带动社会资源共同参与，构建多层次、多样化的公共服务供给体系，是政府提高公共服务有效性的重要手段。这就需要对公共服务进行归类引导，对那些市场机制不能发挥作用的公共服务领域，对确保人人享有基本生活保障的内容，如失业救济、养老、基本医疗等社会保障领域，应由政府承担主导责任，但服务和管理的具体提供方式可以多样化。根据国际上的做法和经验，公共服务可以通过政策引导，采取政府购买、特许经营、委托代理、服务外包等形式，由企业、行业组织、民间组织或社会中介机构按照适度商业运营原则提供，以最大程度增加公共服务的可及性和覆盖面。
加快职能转变，促进行政管理体制改革与发展方式转变整体联动，是提升公共服务有效性、实现经济社会全面协调可持续发展的重要推动力。加快转变经济发展方式，已经成为全党全社会的共识。十七届五中全会强调，“加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域”，并将发展方式转变确定为“十二五”期间进一步深化改革的主线。转变经济发展方式，固然源于经济领域，但也要求行政管理体制改革做出必要的联动。而行政管理体制正是政治体制改革的重要内容和关键切入点，也是推动政府职能转变的关键环节。因此，要注重通过行政管理体制改革,促进发展方式转变与行政管理体制改革整体联动，消除妨碍经济发展的体制性障碍,实现政治体制改革促进经济社会发展。
经过改革开放30多年来的快速发展，传统经济增长模式已难以为继，加快转变经济发展方式已成为经济社会领域面临的一场深刻变革。调结构、转方式，不可避免地要付出失业等一定的社会代价，这就对社会保障等公共服务提出了更为紧迫的要求。只有行政管理体制改革与调结构、转方式整体联动，着重提升公共服务的有效性，才能推动经济社会的全面协调可持续发展。为此，一方面，要坚决地淡化和弱化那些不适应、不符合、不利于经济发展方式转变要求的政府职能，逐步弱化政府对资源配置的直接干预和过度干预，使市场发挥配置资源的基础作用；另一方面，要坚决地健全和完善宏观调控、社会管理和公共服务等适应经济发展方式转变的政府职能，如社会保障、医疗和教育等，切实解决公共产品短缺问题，有力保障和支持经济发展方式转变。
改革创新政府公共服务的对策建议
在凝聚共识的基础上，应以科学发展观为统领，树立科学开放的行政理念，将增强政府公共服务和社会管理职能作为深化行政管理体制改革和职能转变的重要内容和方向，创新公共服务提供和管理方式，深入推进政府行政职能整合与功能重组，加快建设效能政府、有限政府、法治政府和服务政府。
加快建设效能政府，转变政府社会管理理念，通过由政府预算投入转为政府购买机制，充分调动社会力量参与公共服务的积极性，实现公共服务提供方式的多元化，提高宏观配置效率和公共服务有效性。十七届五中全会提出，要“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化；推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求”。随着经济社会发展，需要政府提供的公共服务和民生建设会越来越多，如果大量采取直接提供方式，既不符合全球公共服务管理改革将政府职能重新定位为决策者和监督者的趋势，又容易导致层层设机构、扩编制，引发政府部门规模膨胀。因此，加快转变政府社会管理观念，通过制度建设和政策引导，借助市场机制提供公共产品，可有效增加公共服务的可及性和均等化。
应当认识和把握：政府在提供基本公共服务中的主导地位，不等同于由政府完全包办，核心在保障供给，关键在形成机制。应注重建立健全考核评价体系，通过创新机制，调动社会力量参与公共服务和社会管理的积极性，善于综合运用行政手段和市场工具，不断释放行政资源配置的“制度红利”，最大限度地改善社会福利水平。应在公共服务的部分环节和领域策略性退出，进而将主要职能集中在政策制定、服务购买和独立监督上，变公共服务的预算投入为战略购买，切实提升财政资金的宏观配置效率。应高度重视财政投入效能，无论是财力雄厚的发达地区还是财力不足的欠发达地区，都不能忽视投入产出原则，不计成本的财政投入其负担最终仍要落到纳税人身上，偏离政府提供公共服务的价值导向。医保“湛江模式”能够取得成功，关键就在于政府改变了统包统揽的传统做法，重点转向以制定政策和加强监督为主，大胆引入市场机制，综合运用行政和现代金融保险工具，在财力有限、城乡居民收入不高的现实情况下，提高了医疗保障服务效率，实现了资源配置的优化，在不增加政府额外投入和居民负担的同时，成倍地放大了城乡居民医疗保障能力，实现了“政府不多花一分钱、老百姓不多出一分钱，而城乡居民医疗保障金额大幅提高、医疗保障全民覆盖”，显著增强了公共服务有效性。
加快建设有限政府，完善行政管理方式，推动政府职能部门整合，建立统一的公共服务政策平台和制度体系。随着社会发展和人民生活水平的提高，政府提供公共服务能力相对滞后，客观上需要完善行政管理方式，为提高公共服务有效性创造条件。需要强调的是，行政职能重组不应仅仅放在机构改革上，而应重在职能整合、流程简化、责任清晰和效率提升上。十六届四中、五中全会提出，要“整合行政资源”，“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工”。十七大在部署行政体制改革时明确指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，“着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。
“十二五”时期，以保障和改善民生为重点的社会建设将加快推进，在这一过程中，政府作为行政资源配置的主体，应按照建设有限政府要求，规范权力运行，防止一些职能部门借机提出增设机构、增配人员要求，造成机构膨胀、行政管理成本过高的现象发生。因此，必须大力推进政府公共服务综合管理，从上到下坚定地打破一些职能部门垂直管理带来的分割状态，按照有利于推进统一管理的原则重新界定部门职责，防止出现职能部门分工过细导致的资源配置交叉重叠等问题，努力提高行政资源配置效能，降低行政成本。进一步强化国家相关部门职能整合，建立统一政策平台和制度体系，创造良好的政策环境，减少地方政府职能部门推动综合改革和整合公共服务资源的制约和阻力，提升公共服务效率。
加快建设服务政府，实现政府职能的收放结合，并将政府职能向公共服务与社会管理领域集中，使公共服务职能成为政府的核心职能。在一个运行良好的市场经济中，政府职能转变关键是正确处理政府与市场的关系，转变职能不是一味地削弱政府权力，建立弱政府和无为政府，而是积极适应经济社会发展的需要，实现政府职能的收放结合，有所为有所不为。政府应与时俱进，加快重塑自身职能定位与目标，在生产领域和经济建设领域，逐步消除日益膨胀的直接配置资源的权力，让市场发挥主导作用；突出加强社会管理和公共服务能力，把政府的管理职能、管理资源更多地运用在社会公共服务上，建设服务政府。这也是实现发展方式转变、构建和谐社会的应有之义和重要内容。
为此，应建立完善体现科学发展观要求的评价体系，树立正确的评价标准，防止因政府相关职能部门的认识局限而忽视基层实践创新价值的问题。对基层改革创新的评价标准应该是老百姓是否认可和得到实惠，是否能有更高的投入产出比，是否能够兼顾公平与效率，是否具有可持续性，而不能以某些职能部门局部利益至上的传统思维和理念来加以评判。如在湛江模式中，湛江市采取政府主导制定规则，引进专业健康保险机构参与的方式，弥补了社保、卫生等部门人手不够、投入有限、管理服务不专业等不足，湛江市政府经办具体行政事务的手虽然伸的短了，但是承担的公共服务职能却显著加强了。同时，引进专业健康保险机构参与后，政府社保部门从大量琐碎的具体事务性工作中解脱出来，将精力集中在监管指导方面，加上保险公司控制保费支出的内生机制作用，减少了医保基金的跑、冒、滴、漏，保证了医保基金的安全有效运转。根据湛江市政府测算，如果由政府完全直接承担城乡医疗保障体系建设，社保部门至少需要增加700多人来从事这项工作，仅一项人力资源成本，每年至少节约1500万财政资金。借助商业保险机构开发的热线咨询系统和医疗保险信息系统，又减少了湛江政府相关投入800多万元。
加快建设法治政府，以制度建设为先导，建立完善行政职能的法律赋权和法律监督制度，提升政府公共服务透明度。建立法治政府的一个核心内容就是明确权力授予、权力行使与权力监督机制，即通过改革创新建立起适合中国国情的依法行政、授权与监督的相关制度体系。就此，邓小平同志很早就有过相关论述，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展”。因此，转变政府职能必须有法律制度上的保障，确保权力正确行使的有效途径。正如十七大及十七届四中全会指出的，要通过“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终为人民谋利益”，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，“保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”温家宝同志在 2010年3月全国人大十一届三次会议上也明确要求“创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行”。
从现有的制度层面来看，政府有关职能部门在开展公共管理、提供公共服务的过程中，还习惯于采取集决策、执行、监督于自身的模式。这种模式最大的弊端就是管理行为缺乏透明度和公开性，容易出现“设租寻租、暗箱操作”等现象，引发群众不满。为此，公共管理服务必须实现由传统封闭模式向现代开放模式的转型，建立科学、规范、阳光的体制和运行机制，实现公共服务决策、运行、监督的相互分离，这不但有利于从源头上克服弄虚作假和以权谋私等弊端，更有利于提升民众满意度，改善政府形象。以“湛江模式”为例，湛江市通过建立规范、阳光、透明的诊疗、用药、结算运行管控系统，强化了过程监督和控制，不但骗套基金、人情赔付等现象大大减少，而且从源头上解决了过去政府想管但却管控不到位、医疗诊治有规则但医疗成本难以控制、老百姓事后报销层层审批（拖延时间长）等问题，有力地提升了政府的公信力。
（作者吴焰，系中国人民保险集团股份有限公司党委书记、董事长、总裁）
信息来源：学习时报
