实名制管理是机构编制工作的基础，是机构编制部门执行机构编制管理法律法规、落实机构编制管理方针政策而采取的一种核准使用、实时监督、全程管理的机构编制管理办法。研究新形势下如何做好机构编制实名制管理，更好地推进机构编制管理工作，是机构编制系统需要研究并着力解决的问题以更好适应新任务的要求。

一、实名制管理的意义和作用

机构编制实名制是机构编制管理的一种方法，目的是为了控制机构、编制和实有人员。从目标看，机构编制实名制是为了适应经济和社会快速转型发展，深化行政管理体制改革，有效控制机构编制和实有人员膨胀，落实机构编制管理政策法规而采取的顺时之举。从实践看，它以部门协调配合为前提，以《机构编制管理证》和实名制数据库为载体，以编制核准为基本内容，将审批的机构、编制和实有机构、人员对应起来。从功能看，它旨在达到以下几个目标：

（一）从身份管理到岗位管理。传统意义上的编制管理，编制是一种资格或身份，是否占用编制，占用什么编制，在很大程度上与一个人的身份、地位、福利待遇等紧密相连。随着财政、人事体制的改革，编制之下开始出现实有人员的概念，对传统编制管理形成了巨大冲击。编制数与实有人数常常无法一一对应，在岗不在编人员、编外人员、混编人员不同程度地涌现。机构编制实名制的实施，就是把管理从抽象的编制转向具体的岗位和实有人员，以适应编制管理出现的新情况、新问题，实现从身份管理到岗位管理的过渡。

（二）从分割管理到协作管理。现实中机构编制管理的各个环节是由多个部门分别行使的，各部门间有明确的职能界定和权力划分，机构编制部门无权干涉组织、人社、财政等部门的具体业务。财政、人事体制的改革使得各地、各部门在财政和人员管理方面有了一定的自主权，这给机构、实有人员大于经审批的机构、编制创造了可能。机构编制实名制的实施，就是把由组织、人社、编制、财政等部门相互分割的管理方式缝补、连接起来，推动机构编制管理从各自为政、画地为牢的状态向相互协调、彼此协作的状态转化。

（三）从阶段管理到全程管理。传统的机构编制管理主要是审批机构的设立和编制数额，审批之后的管理相对弱化，这种偏重审批阶段的管理方法存在诸多漏洞，给超编、混编、混岗、吃“空饷”、底数不清等问题制造了可能。机构编制实名制借助《机构编制管理证》和实名制数据库这一载体，楔入用编核准程序，力图把静态的编制数与动态的实有人员一一对应。它旨在延伸管理触角，把管理贯穿于机构编制的审批、使用这一完整流程，以全程管理替代传统的阶段式管理，拓展了机构编制管理的空间。

二、实名制管理中存在的问题

机构编制实名制的实施，明确并规范了人员入编、出编、编制变更等具体流程，建立了相关部门之间的协调配合机制，层层把关，加强了机构编制审批后的日常监管，为机构编制工作模式的改进奠定了良好基础。但是，机构编制实名制也不可避免地存在一些不尽人意之处。

（一）难控超编人员。实施机构编制实名制的目的是将机构、人员与经审批的机构、编制一一对应起来。但从严格意义上说，机构编制实名制实际上对超编人员并没有多少约束力，因为超编人员实质上已经进入财政工资统发程序，确定为超编并未改变这一程序。在现实中，少数单位出现占编的人做不了事甚至没做事，做事的人却没有编制的现象，造成编制缺额与用人需求的矛盾，致使有真才实学的人才流失，影响了单位行政效率的提高。

（二）难核人员信息。实际应用中，编制“实名制”管理的主动权掌握在用人单位手中。无论在哪一关哪一环，人员进出编都是由用人单位主导和具体负责的。即便是进编审批，编制部门也只以用人单位报送的花名册和提供的进编报告，基本不查阅拟进人员的个人档案。可以说，编制部门只面对用人单位，不直接与申请进出编的当事人打交道，加之组织、人社、编制、财政等部门的人员信息系统各自为政、互不兼容、互不相通，人员资料信息的查验费时费工。同时，目前机构编制实名制只实现了纵向覆盖，没有实现横向覆盖，在实际应用过程中使机构编制部门工作量更加繁重，疲于大量数据的录入工作。

（三）难实现即时动态信息调整。实名制管理的一个重要内容是实现实时动态的监控。但在实际操作过程中，人员的调动由组织、人社及财政部门办理，虽然建立了部门联动机制，但各部门之间或多或少存在着相互争权争利的“越位”、“错位”行为，以及推过揽功，互相推诿的“缺位”和不作为行为，加之部分人员调动后，不能及时到机构编制部门办理出入编手续，使得机构编制部门不能实时掌握人员的动态。

三、加强实名制管理的几点思考

实施机构编制实名制是机构编制管理的重大创新，有利于科学配置执政资源和管理资源，有利于提高工作效率，降低行政成本，减轻财政负担，促进经济和社会协调发展。要加强和完善这一管理模式，就要进一步开拓创新，多措并举，加强基础工作建设，建立协调、制约、检查等机制，以确保这一管理模式的正常运行。

（一）加强基础工作建设，固本强基。首先加强宣传，优化工作环境。主动宣传机构编制实名制管理工作，重点是机构编制实名制管理的重要性及上级对机构编制实名制管理的要求，营造良好工作的环境。其次是做好机构编制管理台帐的管理工作。机构编制管理台帐是实名制管理的载体和平台，是最直观、最基础的管理环节。要认真做好机构编制管理台帐的管理工作，实时更新，定期审核，与管理数据库并用，充分发挥台帐的载体作用。再次是做好实名制数据库的维护工作。完善管理办法，落实信息月报制度和季核查制度，做好数据库管理督查工作，充分发挥数据库的作用。

（二）完善部门联动机制，形成合力。机构编制实名制管理涉及组织、人社、财政等部门，为确保实名制信息真实、准确。首先要明确各部门的职责，避免部门之间的“越位”、“错位”、“缺位”和不作为行为。其次要加强沟通互动。机构编制部门应主动与组织、人社、财政等部门沟通协调，兼顾各部门职责，制定出台切合实际和高效运转的管理制度。再次要完善工作机制。建立包括组织、人社、编制部门共同参与的一整套包含申请、审核、批准、公示、办理、入编、退编、督查、处理、反馈等规范有序的工作流程图，让各部门按图“索骥”；建立机构编制实名制日常维护管理、更新机制，为确保信息数据及时更新，经常提示各单位及时更新人员信息；建立网络管理协调机制，对人员变动信息，分别由组织、人社、财政等部门复核，编办审核后录入，实现组织、人社、编制、财政等部门共用一套数据，形成机构编制部门严格核定编制，组织人社部门按编制配备人员，财政部门按编制和人员信息数据核拨经费的约束机制。

（三）构建违规制约机制，确保实效。首先是加强违规预防教育。现阶段广大干部群众对机构编制实名制相关法规还不是很清楚，因此要加大对机构编制实名制法规制度的宣传教育力度，使广大干部群众了解机构编制实名制法规，增强机构编制法规意识，树立自觉遵守机构编制法规的观念。其次是构建违规预警机制。以实名制数据库为基础，以数据库台账为依据，定期不定期对数据进行核对，核对台账信息与单位实际信息的一一对应性，确保数据的真实性、准确性，防止出现违规设置机构、超编进人等问题。再次要加大惩处力度。对不构成党纪、政纪处分的机构编制违法违纪行为，运用组织处理的手段；对确实触犯机构编制法规和有关政策且问题严重的，要移送纪检、监察部门依法进行查处。这样做不仅可以使相关责任人受到惩罚，而且对其他领导和用编单位也能起到警示教育作用。使广大干部群众认识到，机构编制法规是高压线，碰不得。

（四）建立监督检查机制，强化监督。首先是建立健全机构编制监督检查机制。把机构编制实名制的执行情况纳入部门和单位年终目标考核的范围，逐步扭转编制工作手腕软的现状。其次是定期开展专项督查。会同纪委、组织、人社、财政等部门研究制定督查方案，定期开展专项督查，对不按实名制落实编制人员的，采取相应的惩处措施，让编制实名制深入人心，自觉遵从。再次是疏通举报渠道。发挥“12310”举报电话作用，制定完善受理举报电话管理办法，加大对实名制管理问题的举报查处力度，确保监督检查的经常化、制度化。第四是积极推行机构编制工作公开。将机构编制实名制情况及时公示，接受社会监督，并不断完善管理措施，推动机构编制健康发展，为经济社会发展和和谐社会建设提供体制机制保障。

（和县编办  林飞）