———桐城市编办事业单位登记管理局

自《事业单位登记管理暂行条例》颁布以来，桐城市已初步形成了按登记管理原则、内容、权限、程序、制度办事的工作氛围，在执行《事业单位登记管理暂行条例》等方面也取得了一定的成绩。但是，很多事业单位及主管部门还是对事业单位登记管理工作认识不够，对登记及年检不积极、不主动，证书使用效率不高，对事业单位的登记管理的监督乏力等共性问题仍然无法扭转。现针对我们的工作实践中发现的问题并提出相应对策，以利更好的开展事业单位登记管理工作。  

    一、存在的问题

1、事业单位认识不到位，登记年检意识不强。一些事业单位法定代表人对登记管理工作的重要性认识不够，其中一定数量的事业单位依附于行政机关，人、财、物三权没有独立，不具备独立法人资格，认为登记不登记无所谓，年检不年检不碍事，法律意识不强，甚至还有的不清楚自己作为事业单位的法人应享有的权利和应尽的义务，不知道自己作为法定代表人还应该承担民事责任，也不知道怎么去规范自己的行为，更不能用法律武器来保护自己。

2、登记年检不积极。部分事业单位对登记年检工作认识不够，对年检工作抱有应付态度和厌倦情绪，认为年检登记仅是一个走过场的“虚”工作，搞不搞无所谓，主要表现有： (1)设立登记不主动。新设立的事业单位对登记管理工作的必要性缺乏足够的认识，总感到登记不登记没什么两样，不会影响自己开展业务活动，所以有的单位尽管过了规定的一个月的登记期限，仍然没能来办理登记手续。要等到有些工作必须出具《事业单位法人证书》时，才急急忙忙到登记管理部门来登记； (2)年检不积极。虽然每年年检的时候，登记管理部门发了通知，公布了年检的时间和地点，但是到了该年检的时间，仍然有些事业单位不按时年检，一拖再拖；(3)法人变更不及时。有些单位法人、开办资金、办公场所等变更不及时，特别是办公场所的变更，老是拖拖拉拉，需要登记管理部门多次催促才进行变更；(4)注销不及时。有些事业单位因为合并等原因，单位已经不存在了，认为无需到登记管理部门办理注销登记，导致年检的时候照样把那些事业单位列入年检。几年来发现较多的是乡镇的一些小学并入中心小学后，未能及时办理注销登记；(5)《事业单位法人证书》保管不当，丢失现象时有发生。主要是有些事业单位认为《证书》在平时不起任何作用，所以未能把《证书》悬挂起来，随意丢放《证书》，且没有专人进行管理，《证书》经常丢失找不到，需要补办;还有的事业单位《证书》丢失后发现不及时，等发现了也不到到相关媒体声明作废。

3、法人证书验查工作不到位。《条例》规定符合法人条件的事业单位经登记后取得法人资格，能以法人的名义开展活动。调查发现经登记的事业单位绝大多数在履行职能和办事时与是否获取法人资格没有任何关系，只有少数单位把关较严，如银行在开基础账户、公安在购买车辆、质量技术监督局在办理机构代码证时才用到《事业单位法人证书》，其他部门未开展此项工作，没有列入工作日程安排。在开展业务工作中也没有明确法人证书验查工作的目的和要求，不需要法人证书，凭经验和印象给人办事。更何况有些事业单位无需以法人的名义就能开展民事活动。这就更加导致市场和事业单位形成登记不登记、年检不年检一个样的思想认识。所以，中编办等十五部委联合下发的关于《事业单位法人证书》使用问题的通知，在多数部门如同一纸空文，从而达不到社会要我登记、年检和我要登记、年检的目的。

4、政事不分,混岗现象严重。多年来我国一直在探索建立健全现代事业单位管理体制和运行机制，以政府转变职能，实现政事分开，推进事业单位改革，达到向社会提供公平、公开、便捷、高效的公共服务目的。但调查发现，绝大多数事业单位仍然是脱离不了政府，政府机构也始终是直接掺和事业单位的事情。主管部门、行业管理部门对事业单位人、财、物等方方面面的各种利用抓得很紧，名义上是为了监督，实际上是为了权和利。另外，有些事业单位即使想独立享有民事行为能力和责任能力，但出于某种原因不能独立，导致政事双方难舍难分，如乡镇的各站所不是和主管部门混岗，就是和镇政府混岗，财务不独立、无法提供财务报表，有的有职无权或责权脱钩，有的从业人员很少，甚至根本没有人，只是空架子，很大程度影响了登记管理的实质作用，也严重阻碍了事业单位的社会化发展进程。

5、监督管理力度小。一是《条例》和《实施细则》对事业单位接受登记管理的监督措施虽有规定，但没有赋予行政手段，在实际工作中执行起来困难较多。二是大多数事业单位法人本身不是真正意义上的独立法人，主管部门与下属关系密切，要求主管部门对下属法人处罚难度更大，况且登记管理机关本身也不是独立机构，威信弱，硬性制约等文件配套措施少，如何去管人？三是目前登记管理机关的机构和队伍建设太薄弱。我市事业单位有六百多个，工作量非常大，再加上事业单位对登记年检工作的不重视，严重影响了工作质量。同时由于人员力量不足，只能停留在日常的登记、变更、年检工作上，不可能有更多时间去监督管理。

二、建议和措施

1、加大宣传力度，提搞社会共识。通过调查看，许多事业单位根本不知道法人证书能起什么作用，只要设立了就等于万事大吉了。事业单位登记只是手段，管理才是重点。登记完后要把工作重点转移到管理上来，要按照市场经济发展与要求，通过事业单位的登记管理，加强对事业单位设立以后行为的监督管理，使事业单位在市场经济中不断发展和完善自己。要通过各种途径广泛宣传，提搞社会公识。通过媒体进行深度宣传，让《条例》精神贯穿到基层、深入到人心。要建立并落实事业单位法定代表人的培训学习和相关部门协调会议制度。通过相互学习和监督，依法管理事业单位的相关业务活动，提高法人证书的使用效率。

 2、加大工作力度，提高管理效率。加强登记管理机关的自身建设。一是坚持在《事业单位登记管理暂行条例》指导下，依法开展事业单位登记管理工作；二是坚持服务理念，加强与各主管部门和事业单位沟通；三是采取切实可行工作方法，分解落实任务，寻找解决问题办法，充分发挥联络员、管理员的作用，建立信息联络系统。要加大工作力度，加强对事业单位的监管，规范事业单位行为，保护事业单位合法权益，维护正常的社会经济秩序的重要举措。登记管理机关应加强人员配置，组织人员培训学习，特别是事业单位监督管理方面的知识，不断提高监督管理能力，使事业单位走上“依法活动、按章纳税、自我完善、自我发展”的轨道。

    3、坚持法规程序，完善管理制度。殊不知登记是前提，管理才是重点。确定机构编制管理部门对事业单位审批、改革、登记、监督之间的关系及办事程序，要明确登记管理在机构编制管理与改革中所处的位置，做到登记工作是事业单位机构编制监督工作的前提，是事业单位机构编制管理工作的延续，以解决不协调问题。如，变更登记，也只局限于《法人证书》所涉及的内容，主要是单位名称或法定代表人的变更，而对于机构编制事项（如机构调整、增加编制等）却没有审核。要积极推行政事分开，事企分开，将行政职能划归行政机关，将经营性职能转为企业。要进一步明确事业单位法人登记的资格和条件，将真正具有法人资格的事业单位登记起来，将不具备法人资格条件的事业单位拒之门外，对于不符合条件的坚决不予登记。如没有开办资金的，不能承担民事责任的等。严格落实事业单位年检制度，提高事业单位法人登记的严肃性和法规性。对于不年检或年检不合格的单位，在整改期间，编制部门不给于该单位增加编制或招考。

 4、坚持多措并举，狠抓年检落实。一是每年年检开始时召开各主管部门分管领导和办公室主任、乡镇组委等协调会，并布置年检任务；二是督促主管部门统一办理。首先由事业单位登记管理局联系举办单位，再找单位负责人，一级抓一级，督促年检工作落实到位；三是发催办通知，通过网站和电话等多种形式催办；四是对个别难办的单位进行上门办理，当场指导并办理年检工作。通过多措并举，把年检工作落到实处，使年检工作逐步走上正轨。

5、完善机制管理，统一设置标准。对于那些财务不独立，没有真正意义上的事业单位,必须从源头抓起。建议审批机关从机构的设立抓起，在批准成立事业单位时，要求该事业单位有足够的自主权，财务必须独立，如因人员少没有专业的财务人员管理，应由主管部门实行财务代管，账目必须单设，不得与主管部门混淆，否则审批机关不予批准设立。对于机构小、人员少的单位，不具备成为独立法人条件的，应通过职能划转、人员和编制合并等办法，利用“一套人马，两块牌子”等形式实现该单位应承担的社会职能，逐步实现政事分开。

6、完善现场核查，跟踪检查服务。登记管理机关向事业单位颁发《事业单位法人证书》后并不是“万事大吉”，而应采取灵活多样的方法，加强对事业单位法人的现场核查和跟踪检查，将事业单位的监督检查工作落到实处。一是出台《桐城市事业单位法人登记现场核查暂行办法》，对申请设立登记及变更登记、年检和注销登记中有疑问的事业单位，登记管理机关应派人到该申请单位进行实地核查；二是要进行定期检查。对经费自筹的、租用办公场所的、从业人员较少的、开办资金与业务活动不太相称的，与主管部门在人、财、物方面尚有些分割不清的事业单位，每年至少检查一次，直至督查落实到位。

    7、加强法人管理，规范法人行为。（1）事业单位法定代表人是代表法人行使职权的单位负责人，要规范事业单位法人的行为，最重要的一点是要对法定代表人的资格及其行为进行规范。登记管理机关应根据《公务员法》的规定明确规定公务员不得兼任经费自筹事业单位的法定代表人，单位副职必须是负责全面工作才能申请当法定代表人，没有正式任命文件不能申请当法定代表人，并且在实际工作中严格把关，对不符合规定的决不核准登记为法定代表人。（2）在事业单位年度检验中，发挥举办单位的作用，要求主管部门对其下属事业单位的财务收支情况进行核查，并加盖行政印章。通过单位自身的申报和主管部门的内部审计，完善对事业单位运行状况的监管链条，使登记管理部门对事业单位运行状况一目了然，并将其作为对事业单位年度检验综合评估的重要依据。（3）在对事业单位法定代表人的监督上，实行任期经济责任审计，我市近期研究拟出台《关于进一步加强和规范事业单位法定代表人管理工作的通知》，重申《条例》规定，即由审计部门或具有法定资格的审计师事务所对即将离任的事业单位法定代表人进行审计，内容包括在任几年来的工作情况，取得的成绩，是否存在经济问题，是否遵纪守法等。登记管理机关应要求申请法定代表人变更登记的事业单位提交上一任的法定代表人的离任审计报告，经审核上一任法定代表人没有经济问题、没有造成国有资产流失的才准予变更法定代表人。

8、完善政策法规措施，建立监督制约体制。要转变观念，树立登记是前提，管理是重点的意识，不断拓展对事业单位的监督管理的空间，加大监督管理的力度。（1）年检工作一定要把握其强制性、时限性、真实性和连续性的特点，着重搞好对法人资格和年检的审查、界定，加强对机构编制事项、业务范围和活动方式的审查。对不按时申办年检的事业单位登记管理机关应按《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的规定，不再为其补办年检手续，登记管理机关发出书面整改通知，对整改不合格的单位，如需重新获得法人资格，按照申请法人设立登记的程序办理。有特殊情况不能按时申办年检的事业单位应向登记管理机关申请延期年检，延期时间一般定为一至三个月，经登记管理机关批准可免予处罚。（2）实行登记管理与人事编制管理相结合。建立协调联动机制，从源头上实行综合管理。凡涉及机构设立、变更等事宜，应相互沟通协调。对于那些不具备法人条件、无独立账户、资金缺乏、经费开支在主管部门一起、规模小、不能正常运转的、甚至名存实亡的单位，根本没有开展业务活动的，实行兼并。同时杜绝利用事业单位的名义搞编制，整顿在编不在岗或混岗现象。（3）进一步拓展监督管理的空间，建立健全相关部门协调机制。登记管理机关应注重发挥有关部门的协作监督作用，积极联合财政、人社、工商、质监、银行等十五家单位转发中央编办《关于〈事业单位法人证书〉使用问题的通知》，建立法人证书使用问题联络会议制度，使各相关部门联合建立验证查证制度，养成查证用证的习惯，不能有证和无证一样办，共同营造使用证书的“硬”环境，使法人证书真正成为事业单位进入市场的“身份证”、“通行证”。要认真落实中央15部委《关于事业单位法人证书使用问题的通知》精神，各相关部门明确并履行好自己的责任。如银行、质监部门要在办理事业单位开银行账户、办理机构代码证时把事业单位法人证书作为前置条件；国土、房地产部门要在事业单位办理土地使用权证和申请减免有关土地使用规费、办理房屋产权证时要查验事业单位的法人资格条件；人社部门在调资、调动和办理相关保险时要查验法人证书，等等。做到无证或有证无效的不予办理，让事业单位认识到办证是有用的，真正发挥事业单位法人证书的使用效用。促进对事业单位在开展业务情况和法人责任、义务执行情况、贯彻《条例》情况和自我完善、自我发展等方面的动态监管，规范其社会行为。

管理规章方面建议：自从《事业单位登记管理暂行条例》颁布以来，早在1995年安徽省就出台了《安徽省事业单位法定代表人离任审计暂行办法》（皖审行字【1995】第040号），2000年安徽省转发了中央15部委的《关于事业单位法人证书使用问题的通知》和事业单位年检文件外，以后再也没新的政策和文件。随着市场经济的发展，社会在不断进步，老的方法解决不了新出现的问题，所以，建议上级主管部门多出些指导性的文件和相关配套政策等，确立新的导向，推进体制机制和政策创新，破解发展难题，更好地指导基层事业单位登记管理工作。同时希望给事业单位登记管理局升格，并赋予一定的行政手段，这样才能更好地监督和执法（张灵芝）。