省直管县是改革政府层级体制的突破口

——安徽省推进省直接管理县体制改革试点的实践与探索

安徽省编办 张家麟

安徽省继财政省直管县和扩权强县改革之后，根据中央关于深化行政管理体制改革、依法探索省直接管理县体制试点工作的部署，被确定为全国省直管县体制改革试点省。在中央编办的有力指导和省委、省政府的坚强领导下，安徽省在全国率先出台了试点指导意见。目前，试点工作进入全面实施阶段，正在有序推进。

    一、改革的选择

在中国，市与县这对长期带有隶属性质的行政关系，从2003年起悄然改变。安徽实行省直管县财政体制，两年后，又选择30个县（市）进行扩权强县改革试点，三年后扩权强县推广至全省61个县（市）。9年来安徽财政体制改革成效明显、县域财政取得长足发展，对全省财政增收的贡献率逐年提高。2005年至2010年，全省61个县（市）地方财政总收入由49.7亿元增加到534.6亿元，增长9.75倍，占全省财政比重由14.8%提高到36.6 %。随着民生工程的实施，财政一般性转移支付和专项转移支付直接到县，确保了公共财政的保障能力，提高了县级财政分配使用效率，也从根本上解决了市一级“上截省、下拿县”资金等突出问题。同时扩权强县试点的成效也十分明显。扩权强县政策的实施，赋予县一级的市级经济社会管理权限，县直接“对接”省各部门，减少管理层次，提高办事效率。财政省直管和扩权强县两大改革，使全省61个县经济社会发展明显提速。2005至2010年，全省县域经济生产总值增长138.5 %，达到5879.1亿元，占全省经济总量的比重由40.6%提高到47.6 %，成为安徽区域经济发展的半壁江山。

无论是推进省直接管理县的财政体制，还是扩权强县的改革试点，这对于激发县域经济活力、减少管理层级，提高行政效率都取得了一定成效。但现行体制的刚性和各种利益关系的制约，财政和扩权单兵突进式的改革，步骤艰难。在推进改革的过程中，也产生了一系列新情况和新问题，它涉及更深层次改革：包括省、市、县政府功能定位及职责界定、一级政府财政与事权的匹配、城乡统筹发展与区域经济事务协调、理顺条块关系与健全政府功能；干部人事制度改革与法律程序对接；司法管理体制改革与衔接；突发公共事件、社会维稳与处置机制；中央条条部门管理事权与省直管县体制改革匹配等一系列问题。我国政府层级结构、法律地位、功能以及面临的问题，决定了当前改革政府层级体制的突破口在于省直管县。实行省直管县体制并非是要撤销地级市，而是实行市县分设分治。省直管县体制就是要建立地方、自治型公共行政体制。地方政府的主要使命在于执行地方公共意志、行使地方公共权力，制定地方公共政策、管理地方公共事务、提供公共产品和公共服务。因此，从财政省直管县、扩权强县向全面省直管县行政体制过渡，在具有条件的省开展这项重大改革已势在必行。

二、改革的重点

推进省直管县体制改革的目的是激发县域经济发展活力、统筹推进城乡一体化进程，建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的县级行政管理体制。作为一项对利益和权力重新分配的改革措施，安徽省在推进这项重大体制改革中重点围绕三大方面推进试点。

（一）明确改革的指导思想和目标

安徽省围绕试点工作的总体思路、改革目标、基本原则等，提出了明确清晰的要求。一是在指导思想上，明确以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕深化行政管理体制改革的总体目标，按照权力与责任相统一、财力与事权相匹配的要求，科学划分省和县级政府职责，依法探索省直管县的体制机制，着力转变政府职能，减少行政层级，提高行政效率，降低行政成本；扩大县级政府社会管理和经济管理权限，着力增强县域经济社会发展活力，推动城乡经济社会发展一体化，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。二是在基本原则上，明确省直管县体制试点，必须坚持在宪法和法律规定的范围内规范有序进行，坚决破除一切影响科学发展的体制弊端；必须坚持因地制宜、分类指导，根据不同类型县域经济发展水平，在试点步骤和时间进度上不搞“一刀切”；必须坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合，正确处理好改革发展稳定的关系，在试点中探索、在实践中总结、在推进中完善。三是在总体目标上，明确通过试点县先行先试的改革实践，进一步激发县域经济社会发展的内生动力，积极探索建立与社会主义市场经济体制相适应的科学发展模式，率先建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的县级行政管理体制，争创科学发展的示范县、体制改革的试验县、自主创新的领先县、统筹城乡发展的先行县，努力为全省深化行政管理体制改革、建设服务型政府探索经验和提供示范。

（二）明确改革重点任务

安徽省围绕六大重点任务推进改革试点。

 一是调整管理体制。试点县党委、政府直接向省委、省政府负责并报告工作。试点县党委、政府的各工作部门依照法律、法规和党章的规定，受省委、省政府主管部门的业务指导或领导。 试点县的行政区划、机构规格及司法管理体制维持不变。

二是加快政府职能转变。以政府职能转变为核心，结合实际，突出管理和服务，推进省直管县体制试点。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，整合机构编制资源，积极探索职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。加强依法行政和制度建设，坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。完善科学民主决策制度，不断提高政府决策水平。积极推行政府绩效管理和行政问责制度，完善政务公开制度，加快电子政务建设，健全对行政权力的监督制度，不断优化县域经济社会发展的体制环境和政务环境。

三是科学界定政府职责重点。省按照对设区的市的管理方式，加强对试点县政府的管理和监督，强化宏观指导和综合调控职责，集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监管的职责。负责制定和实施全省发展战略、发展规划和配套政策措施，统筹全省城乡、区域协调发展；负责重大产业布局安排、重大基础设施建设及重点区域和重要资源的开发、保护与管理；管理和协调重要社会事务，统筹、协调和指导教育、文化、卫生、就业和社会保障等公共服务并提供必要的财政保障；指导和监督检查试点县政府依法行政，维护法制统一、政令统一和市场统一；加强区域性协调，统筹组织跨县域经济社会事务。试点县注重加强对本地区经济社会事务的统筹协调，加强社会管理和公共服务职责。重点发展县域特色经济、优势产业；积极发展现代农业，提高农业综合生产能力；加强农村制度建设，推进和保障农村改革发展；做好面向农村基层和群众的服务与管理，推进城乡基本公共服务均等化，保障和改善民生；强化执行和执法监管，增强处理突发公共事件和社会治安综合治理能力，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业协调发展。

四是扩大经济社会管理权限。赋予试点县行使与设区的市相同的经济、社会、文化等方面的管理权限。除国家法律、法规有明确规定的以外，原由设区的市审批或管理的经济社会管理事项，均由试点县自行审批、管理；须经设区的市审核、报省审批的，均由试点县直接报省审批。对国务院及国家有关部门规定须经设区的市审核、审批的事项，采取委托或授权等方式予以下放。试点县取得相应的管理权限后，同时承担与管理权限相应的责任。试点县要进一步解放思想，更加注重发展方式转变、经济结构调整和城乡统筹发展，避免低水平重复建设，自觉保护资源环境；更加注重通过体制机制创新，激发经济增长的活力和动力，不断创造新经验、探索新路径；更加注重改善民生、保持社会和谐稳定，切实抓好安全生产、社会治安、计划生育等重点工作，努力实现城乡经济社会全面协调可持续发展。

五是理顺条块关系，健全政府功能。调整和完善省以下垂直管理部门的领导体制，进一步理顺和明确权责关系。健全试点县政府功能，有效增强试点县政府统筹区域经济社会发展的能力。省工商、地税、质监等部门设在试点县的管理机构，由省以下垂直管理调整为由试点县党委、政府管理，业务上接受省级主管部门的指导。试点县国土资源部门的干部改由县委管理。

六是加强领导班子和干部队伍建设。加强政治生态建设，选好配强县级党政领导班子，进一步优化领导班子结构，充分发挥领导班子在推动县域经济社会发展中的关键作用。调整干部人事管理体制，试点县的党政主要负责人由省委直接管理，其他副县（处）级以上领导干部由省委委托省委组织部管理。这为省直管县体制奠定基石，大力加强干部队伍建设，加大省与县之间干部交流力度，坚持正确用人导向，真正使想干事的人有机会、会干事的人有舞台、干成事的人有地位。以提高依法行政能力、公共服务能力和开拓创新能力为重点，大力推进公务员队伍能力建设，全面提高公务员队伍整体素质。着力加强机关作风建设，提升精气神，调动积极性，进一步形成奋发有为、昂扬向上的良好氛围。

三、改革的组织保障

安徽省在试点工作中十分注重组织保障工作，对整个试点工作起到统筹引领、政策指导、工作衔接、运转协调、有序推进的重大作用。

一是加强组织领导。省委、省政府及时成立试点工作领导小组，由省长和分管省领导及有关部门主要负责同志组成，办公室设在省编办，具体负责试点日常工作。试点县及所在市也相应成立了组织协调机构。同时，积极建立试点工作责任机制、综合协调机制和监督机制，通过抓两头（省直部门、试点县）促中间（试点县所在市），形成改革合力。

二是制定指导意见。一方面深入调查研究，多次赴试点县及其所在市听取当地党委、政府主要负责同志的建议；全面了解省直各部门态度和可能给予的支持政策；开展省以下垂管部门体制调整专题调研，研究提出对策建议。另一方面广泛征求上上下下、方方面面的意见，拟定指导意见，并赴京就指导意见中涉及有关重大问题专题向中央编办汇报。指导意见反复论证、数易其稿，报经省编委会、省委常委会审议通过，以省委、省政府文件正式印发实施。

三是制定相关配套政策。指导意见出台后，集中力量拟订相关配套政策。研究出台《实施意见》，进一步明确并细化有利于试点县经济社会全面发展和体制机制创新的5个方面、34条具体改革任务措施。为理顺条块关系，健全试点县政府功能，专门出台《关于调整试点县地税工商质监部门管理体制的实施方案》，组织指导省直单位认真梳理本单位事权，审核确认省直100多个单位事权目录，编制行政职权运行程序和流程图等相关措施。

四是及时开展对接工作。根据《实施意见》的要求，明确试点县、试点县所在市及省直有关单位在对接工作中的具体任务、时限要求和工作责任。省直100多家单位制定出台对接工作方案并确定了联络员，确保省、市、县三级政府各项工作的对接，建立健全与新体制相适应的工作程序和运行机制。

五是全面指导改革试点。省编办注重对试点县工作指导，指导试点县正确把握、依法探索省直管县体制的科学内涵、精神实质和具体要求，主动加强沟通协调，帮助解决试点中的重大事项，有条不紊地推进改革试点，确保试点工作任务落到实处。

                                                                        （摘自《中国机构改革与管理》杂志第五期）