——就新型城镇化解决“三农”问题采访邓小平战略研究专家张富泉
人民网记者 李晓明
今年是全面落实十八大精神开局之年，也是全面深化改革的关键之年。记者为此采访了邓小平战略研究专家、湖南省委政策研究室副主任张富泉，请他就学习领会习近平总书记在十八大召开后第一次政治局集体学习时的讲话精神和中央经济工作会议精神，推进新型城镇化、释放改革红利以及解决农民工市民化等实际问题谈谈看法。
记者：党的十八大对全面深化改革作了总的部署，今年中央一号文件再次强调把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径。 您潜心研究邓小平战略思想十几年，曾受到郑新立、陈栋生等知名学者的肯定和赞誉，人民网对您所作系列采访反响也很强烈。想请您结合推进新型城镇化等实际，谈谈深化改革和解决农民工问题？
张富泉：在十八大召开后的政治局第一次集体学习时，习近平总书记明确提出要“按照现代化建设‘三步走’的战略部署，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”。今年春节，据预测春运期间客流量将达到31.58亿人次，同比上年又增长了9.1%，这其中的主流恐怕还是南来北往、东奔西走的农民工。我们广大农民工兄弟姐妹辛苦了！在新年合家欢乐的背后，隐有几多 “留守儿童”、 “留守妇女”、“留守老人”的心酸和年复一年的企盼，特别是这十余年来春运期间的交通拥堵与安全，年年令人揪心。由此联想到我们的改革开放，的确要靠加快改革来解决问题。根据习近平总书记第一次集体学习时的讲话和中央经济工作会议精神，改革顶层设计的路线图已经明确，我们再也不能不直面改革的主要矛盾与障碍，再也不能避实就虚、避重就轻了！现在正是全面深化改革开放的重要关口，设身处地为农民工以及他们的家人想想，我们必须坚定不移地推进改革，否则，改革无功便是过！
记者：改革无功便是过！这句话说出了老百姓的心声，也是发自于改革开放的时代强音。请您具体谈谈路线图问题？
张富泉：“三步走” 即改革路线图。早在上世纪80年代，中国改革总设计师邓小平就提出现代化建设“三步走”的战略目标，并设定有沿海和内地“两个大局” 的战略路径。这就是“前两步”内地顾全沿海率先开放、先富起来的发展大局，依靠财政承包制及分税制改革的率先突破，如期实现了1980-2000年GDP翻两番的预期；“第三步”则需“反过来”沿海服从内地共同富裕的发展大局，其具体落点仍需通过深化财政体制改革的再突破，即实行改按常住人口分配地方财力的区域财政横向均衡制度。具体而言，就是要完善分税制的两个关键点：一是改革按财政供养人口计算地方财力的传统作法，实行与国际接轨按常住人口分配地方财力；二是不搞西方式全国财政“大锅饭”，而要构建沿海帮助内地的横向区域财政横向均衡制度。
我们说 “三步走”即改革路线图，不仅因为党中央已把现代化建设“三步走”的战略部署，进一步提升为我们党和国家在整个社会主义初级阶段的总战略、总部署，更重要的是经过改革开放30多年来的实践证明：这是深化改革唯一能够攻坚克难、决战决胜的正确途径，任何想绕过去的作法都根本解决不了任何实际问题，而偏离这一改革路线图则不是滑向贫富悬殊的邪路，就是回归大家受穷的“大锅饭”老路。
记者：如何实现改革攻坚的决战决胜？请您按照“三步走” 的改革路线图，就谈谈怎样解决最现实的农民工问题？
张富泉：按照“三步走” 的战略部署，“前两步”翻两番到2000年时，全国进城务工的农民工还不到1亿人，且其跨省域性流动的只占到20%左右；而到2011年全国流动性劳动人口已增加到2.65亿之众，且其来自于中西部地区的占到82.1%即高达2.18亿人。农民工问题作为中国改革开放的特殊产物，主要就是在“前两步” 改革开放初创时期，由于国民经济基础十分薄弱，为打破统收统支的全国财政大锅饭体制，采取了完全不同于国际标准的按财政供养人口计算地方财力的财政承包制及分税制改革措施，相应地也就形成了这种完全不同于发达国家曾经历过与大多数发展中国家正在经历着的，以家庭户为主导的永久性迁移并构成经济与社会、工业化与城市化互动发展为特征的劳动力流动模式。但这种农民工问题在“前两步” 即沿海大局战略实施阶段，由于跨省域性流动人数还不是很多，因而还根本不成其问题。此时若能不失时机地按照 “三步走”的改革路线图，“反过来”构建沿海帮助内地共同富裕的区域财政横向均衡体，改按国际惯例以常住人口分配地方财力。这样，人口就业居住在哪就能把财政公共服务带到哪里，农民进入沿海和城市，既能把当地蛋糕做大，又能增加常住人口让蛋糕分得更多，还能带来消费增强经济拉动力；即按国际惯例让人口自由流动“用脚投票”的规律发生作用，就不会有后来越来越严重的候鸟型农民工问题，相应地还会带来差距收敛、生态恢复与社会和谐等众多良效，迅速有效地促进经济发展方式的根本性转变。
当然，由于当时出于稳中求进、夯实国民经济基础的需要，加之对邓小平沿海服从内地大局的战略路径还不够熟悉，没能及时转换到现代化建设“第三步”战略上来，这是完全可以理解的。而且按照邓小平“第三步，在下世纪用三十年到五十年再翻两番”的战略设计，原本就打足了20年的过渡期，可见也是基本符合总体战略部署并经实践证明在总体上还是基本成功的。但时至今日， “三步走”的改革路线图已十分清晰，再不打破地方财政利益分割的体制刚性，改按国际惯例以常住人口分配地方财力，如此之多的劳动者处于候鸟型流动状态，不能稳定地转入沿海地区与城市安居乐业，这不能不是一个大问题。对此熟视无睹、该为而不为，这是改革无功便是过之一！
记者：也就是说，只要沿着“三步走”的改革路线图来走，就能化解农民工问题。请问这与推进新型城镇化有无关系？
张富泉：李克强同志强调“改革是中国最大的红利”。如果从深化改革推进新型城镇化可预期的红利来看，按照“三步走”改革的路线图，现在改按国际惯例以常往人口分配地方财力，也就如同国际通常情况下一样，在哪里就业一般就在哪里安家。那么，如上所述全国现有2.65亿流动性劳动人口外加约60%的附加人口，即可圆了落户沿海与城镇之梦，实则意味着全国城镇居民将增加约4.2亿人。若按城镇人口消费约为乡村(2010) 3.5倍计算，则相当于全国消费在现有基数上翻一番，仅全社会消费品零售额每年就可增加近20万亿元。同时，以往进城务工者收入不能大量用于就业城市购房安置等长期性消费，致使巨大的消费资金转化为农村自建房等分散性投资的现象，同样也将从体制机制上得到遏止。计算这笔账加上农村建房各种连带性投入，再加上国家用于此种乱占滥建的耕地整理与生态修复等费用，按保守估计每年亦可转化农村分散无序投资为城镇有效消费需求亦不下10万亿元。这样加减乘除统算下来，整个改革为中国带来的巨大红利将不亚于再造一个沿海。由此可见，化解“三农”问题与推进新型城镇化密切相关，二者都取决于完善分税制改革，真心实意按 “三步走”改革路线图来走，真是福莫大焉！否则当为而不为，改革无功便是过之二也！
记者：看来现代化建设“三步走”的战略部署，的确是改革攻坚克难与决战决胜的路线图。但就推进新型城镇化来看，直接通过深化户籍制度改革岂不是更好？
张富泉：现在看起来是户籍制度在阻碍生产力最活跃的因素人的自由流动和迁徙，实际上却是附着在这种户籍制度之上的福利待遇和社会保障等公共财政制度，诸如子女上学、养老保险、医疗保险以及最低生活保障和救济等公共服务由谁来担当的问题。事实上，长期以来严格控制人口流动的所谓户籍制度，在国家层面早已松动且有不少已经明令废止，就因为其关系着地方财政利益及户籍人口的切身利益，才至今仍在劳动力承接地普遍得以沿用。正是这种按财政供养人口而不是按国际惯例以常住人口计算地方财力的分配方式，造成地方利益分割的刚性，才导致多年来沿海与内地、城市与乡村双重二元结构的固化。因此，单凭深化户籍制度改革来推进新型城镇化，很难达到释放改革红利的预期。
这里，仅以广东省东莞市为例，该市户籍人口与外来“新莞人”的劳动负担率为60︰3，这就说明外来劳动者为其创造巨大财富而把附加人口负担大量留在了内地。如2011年东莞市外来劳动者622万人，当年为其创造GDP 3970亿元、出口额654亿美元和财税总收入700亿元；而当年该市整个财政总支出才352亿元，仅相当于外来“新莞人”创造财税总收入的50.3%。显然，如果仍然沿用按财政供养人口而不能依照国际惯例按常住人口分配地方财力，那么最彻底的户籍制度改革的结果，则意味着东莞市当年的352亿元财政公共服务总支出，将由包括622万外来劳动人口加上按劳动负担率60%的附加人口，再加上当地户籍人口184.77万总计1180万人口来享有，相当于原有户籍人口的人均可用财力下降84.3%。可以说，这种单一性深化户籍制度改革的结果，势必导致财政公共服务出现所谓“发展的贫困”， 即越是经济发达、吸纳农民工越多，地方政府的可用财力就越困难。显然，这是沿海和城市经济发达区绝不可以接受的！硬要那样去做的话，不是造成更多更普遍的弄虚做假，就是宁肯发展慢些也不会接纳更多的人口，那么旷日持久的农民工问题还会持续下去。显然应为而不为，则是改革无功便是过之三！
记者：据称“城镇化将在未来十年拉动40万亿投资”，如果不按“三步走”改革路线图来走，或者说不改按常住人口来分配地方财力，您认为能够达到推进新型城镇化预期吗？
张富泉：中国改革已经走过30多年的里程，三十而立远不是最初靠摸着石头过河了，按说任何一项改革都能做出逻辑性可行分析了，或者说是有经验可循或有前辙之鉴了。完全可以说，将目标定位为“在未来十年拉动40万亿投资” 的城镇化决不是真正的改革，硬要把它往改革的笼子里装的话，也是违反“三步走”改革路线图的一种逆行驶。因为这种靠投资拉动造就的城镇化，而不是靠人口有序流动迁徙即消费需求推动的城镇化，在地方财政利益分割造成沿海与内地、城市与乡村双重二元结构条件下，只会带来流动性农民工越来越多、问题越来越严重。这是多年来的经验和实践所证明了的。
至于 “在未来十年拉动40万亿投资” 能不能带动人口的城镇化？这从增加投资与农民工的关系分析即可得出结论。据统计1980-2000年20年全国投资累计为23万亿元，而2001-2011年10年的累计投资高达153万亿元，后十年投资的绝对值相当于前二十年的6.7倍；而与此相对照的农民工却由2000年的不到1个亿增加到了2.65亿人。事实表明：这种空前规模的投资拉动型城镇化，虽然创造了大量就业机会并吸引着大量农民工入城使其增加了收入，但由于按财政供养人口计算地方财力的体制未动，并不能真正带来相应规模的人口城市化，而只能造就越来越多的空余建筑物、越来越庞大的灰色商住租赁市场甚至像鄂尔多斯那样的空城。虽然其拉动经济的增长效应也是显而易见的，不过却是有增长而无发展。可谓是知为而不为，即是改革无功便是过之四。应该说，邓小平的“三步走”和“两个大局”的战略设计，对此是早有预见且希图通过战略转换来避免的！
记者：这么说按“三步走”改革路线图来走，还能实现投资拉动向消费拉动的转变，通过改革促进经济发展方式的根本性转变？
张富泉：深入研究“三步走”的完整设计，邓小平提出“前两步”是用两个十年翻两番，而“第三步”却强调要用30-50年再翻两番。这里，后一个翻两番竟比前一个翻两番多出了十年甚至30年的时间，而且在邓小平看来“这是我们的雄心壮志”！这就充分说明“三步走”的改革路线图，既看重GDP更看重质量与效益。因为“前两步”翻两番是在经济基础脆弱的改革初期，此时发展是硬道理，能搞多快就多快，而且当时总体上还处于短缺时期，GDP新增财富多些效益也不会差到哪里去。而到20世纪末“达到小康水平的时候”，有了“前两步”翻两番的发展基础，此时转向“第三步”现代化建设的高潮期，资源和生态环境也是硬道理，再翻两番多用10年甚至30年时间，实质上就是要避免搞有增长而无发展的无序竞争。因为GDP只是新增财富的一个指标，实现新的又好又快发展则需统筹区域经济社会和人与自然的协调与和谐。从这个意义上说，按照“三步走”的战略部署，实现现代化不仅仅是个单纯的经济指标，而是要经济、政治、社会、文化、生态五位一体，制度化和现代化两大建设并举。没有经济运行的市场化与经济社会管理的制度化法制化，就不可能达至现代化建设的彼岸。由此观之，顺乎发展规律要为而不为，这是改革无功便是过之五！
记者：看来按“三步走”改革路线图来走，需得现代化建设与制度化建设并驾齐驱。请问您以上提出的改按常住人口分配地方财力的区域财政横向均衡制度，是否就是经济社会管理的制度化法制化？
张富泉：完全可以这么说，改按常住人口实施区域财政横向均衡制度，实质上便是改革开放制度化建设的根本性标志。因为以上提出完善分税制的两个关键点，其改按国际惯例以常住人口计算地方财力分配，就是要将制度化与法制化首先体现在公共财政建设体制机制上，其基本要求也是最根本的措施就是对地方财力釆取同一个分配尺度，“让每个处于平等地位的人获得平等的财政对待”（布坎南，1950）；而构建沿海帮助内地的横向区域财政横向均衡的制度，则是中国特色社会主义基本国情的必然要求。因为中国实行以公有制为主体的基本经济制度，它与西方市场经济国家比较而言，特就特在政府不仅干预经济而且直接参与经济，也就是多有了地方政府参与市场经济这么一个主体，且其竞争行为不像企业和个体那样追求利润最大化，而是GDP崇拜与追求增值税等财税收入的最大化。
记者：对地方政府参与经济发展尤其是搞GDP崇拜的看法褒贬不一，您认为应当怎么看？
张富泉：实事求是地说，我国人均资源占有量过少、家底子又薄，多有了地方政府参与经济发展这么个主体，且其竞争行为又与企业和个体不同，它追求的是GDP即新增物质财富的最大化，因而与企业和个体并不处于同一个竞争层面，不仅不与企业与个体抢机会、争利益，而且还能弥补其逐利行为的缺失，从投资基础设施、支持科教人才等平台建设诸方面为之提供更多的机会与赢利。应当说，这是中国特色社会主义体制优势之所在，应当充满道路自信和坚持。但其GDP崇拜与忽视利润最大化也会有消极的一面，这就是地方参与经济发展往往不计资源消耗，甚至无视生态环境影响，盲目投资与重复建设，并带来市场分割、差距拉大和权力腐败等诸多问题。一句话，兴利避害这种体制特色优势强大无比，反之则将带来不少问题甚至阻碍发展。我们按照“三步走”的改革路线图，为什么“第三步”现代化建设要在“前两步”实现小康的基础上，由沿海大局“反过来”转向内地大局战略，构建沿海帮助内地共同富裕的泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大财税区，实质上就是要趋利避害，将目前以省级为主的东、中、西非均衡区域的无序竞争，整合引导到这三大趋同俱乐部区域有序竞争上来，重塑地方经济发展公平竞争的效率机制。
记者：在广东省 “两会” 期间就有不少代表呼吁尽快改革财税体制，说他们省是财政收入第一大省，但人均财政支出却排在全国第20位。您怎么看待这个问题？
张富泉：不仅广东等沿海省份在鸣不平，而且中西地区也一直叫吃亏。这就说明在全国确立地方财力分配的同一个尺度，重塑地方区域经济发展公平竞争机制的极其重要性。以广东省为例，改革开放以来对全国财政收入贡献最大，但说是人均财政支出排第20位，这就存在着可用财力的多口径问题。按第六次人口普查广东的常住人口为一亿多人，但其中戸籍在外省的占到了20.61%；也就是说有2200万内地来的农民工，他们的财政公共服务主要还是由内地省份在承担。因此，若按戸籍人口计算人均可用财力，广东省就远不止于排第20位了。而且计算财政收入对全国所做的贡献，沿海经济发展还离不开内地资源与生态环境的贡献和支持。由此来看，采取改按常住人口分配地方财力的区域财政横向均衡制度，在东、中、西纵向非均衡区域基础上合纵连横，构建泛珠三角、泛长三角与大环渤海三大财税区，每个财政经济均衡性区域都有各自的出海口和起龙头作用的沿海城市群增长极与纵深的内陆经济带，经济、政治、社会、文化、生态五大建设统筹兼顾，要素优势与禀赋优势互补互动，加之配套实行按常住人口“标准人”财力均衡的区域财政横向均衡制度，确如马克思所论述的通过起点公平以及规则公平而达致终点的公平（毛程连等，2003），即可形成统一市场与公平竞争的秩序并使中国特色社会主义市场经济体制得以最终完善。
记者：既然这是牵一发而动全身的突破性改革，请问为什么迟迟得不到贯彻落实？
张富泉：的确是知易而行难，主要就在权利部门自觉不自觉地成为改革的栏路虎。比如，解决“三农”问题与推进新型城镇化，明明知道需从完善分税制改革、破除地方利益分割的体制刚性入手，但政策设计的目标却仍停留“在未来十年拉动40万亿投资” 的基点，绕来绕去再来个事不关己的戸籍制度改革。要知道，“在未来十年拉动40万亿投资” 又可分解出多少个审批项目，分派出多少笔大大小小的资金；而一旦按照“三步走”的改革路线图来走，实行按常住人口分配地方财力的区域财政横向均衡制度，则将意味着制度化规范化管理和传统权利机制的退出。因而尽管这种改革“仅限于中央财政对地方预算分配方式方法与国家规划体制的某种改进，或者说只是政府宏观管理适应区域市场公平竞争和促进全国市场统一的必要调整，改革成本与涉及面极小，但却能起到完善经济民主机制、实现公平与效率的兼顾与统一的‘四两拨千斤’的效用，因而应是完全可行的”（郑新立，2010）。
作者简介
张富泉：现任湖南省委政策研究室副主任，多年来从事邓小平“三步走”与“两个大局”战略研究，所著《邓小平战略设计：共同发展富裕的中国定律》（中国经济出版社）受到学界广泛关注。
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信息来源：人民网
