宁国市编办   陈海涛

多年来，基层（指县以下）公务员队伍的建设取得了很大成绩，但由于基层公务员人员多、职位少、级别低等，使得公务员职务晋升较难，对公务员队伍产生一定负面影响，同时也给机构编制管理工作带来难度。

一、公务员法中的相关表述

公务员职务分为领导职务和非领导职务：……、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。公务员的职务应当对应相应的级别。公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。

除特别优秀的外，公务员晋升职务，应当逐级晋升。公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。

公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。国家建立公务员工资的正常增长机制。

二、基层公务员职务晋升的难点及分析

一是人员多、职位少。公务员队伍是金字塔式的，基层公务员人员多、职位少，职务晋升自然难。同时，随着机构改革，精简机构、领导职数，和党政交叉任职、党政“一肩挑”等，也直接影响公务员职务晋升。二是级别低，晋升空间小，只有县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职四个级别。三是提倡干部年轻化、知识化，在一定程度上，影响了部分年龄偏大公务员的职务晋升。

基层公务员职务晋升难对公务员队伍建设有很大影响：一是产生“天花板”现象。基层职务限制了公务员晋升空间，个人长期得不到晋升，挫伤了工作积极性，还易产生不作为和腐败等问题。二是在编不在岗人员增多。由于基层，特别是乡镇职级低，公务员晋升无望，部分人员在退休前的十年左右基本不在岗，即所谓的“二线”干部，其实对基层工作来说，这部分人工作精力尚可、工作经验多、工作能力较强，不在岗很可惜。也有地方借机构改革，在政策上要求年龄较大的领导干部退居二线，占编制，但工资福利不变。这样的话，看似单位有编制人员，但真正干事的人不多。单位因工作需要，迫不得已只好借用或聘用人员，又带来了新的问题。三是工资改革实行阳光工资后，基层公务员职务不高，相对来说，工资不升反降，津补贴标准低，对应的住房公积金、医保标准也低，实际上与县以上的工资福利差距越拉越大。再加上公务员工资正常增长机制不完善，多年不增资，严重挫伤了公务员工作的积极性。四是公务员法中只确定了职务晋升的“一条通道”，而没有另一条正常享受工作业绩、工作年限、职务年限等非职务晋升的通道，限制了公务员工作和奋斗的空间。说得更明白一点，就是除非职务晋升，一个人再努力勤奋，工作时间再长也没有多大用，因此，在基层公务员队伍中产生了很多问题。五是权、责、利不对等。以基层县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职干部为列来说，对应市一级单位的局长、副局长，科长、副科长，一般来说，基层干部的工作职责、工作责任、工作量等要大得多，但与此同时，工资福利却倒挂。

三、由难点产生的机构编制管理问题

基层公务员职务晋升难，但要解决这些问题，又没有政策，在此情况下，又要促使公务员搞好工作，于是基层就在打“擦边球”上动脑筋。一是设置高规格机构，多配备领导职数，高配干部，以及提拔公务员到事业单位任职等，以此解决公务员的政治经济待遇，增强公务员工作的积极性。二是出台“二线”干部政策，促使年龄相对较大的干部让位，以配备新干部、年轻干部。三是长期存在在编不在岗人员问题，同时出现借聘用人员较多。四是伴生了“违规领取财政资金”问题，即人事关系不随工作不断转移，工资补助那里高人事关系就放在那里，以求工资福利最大化。凡此种种，都与机构编制管理规定相违背，给机构编制管理及实名制管理工作造成了一定难度。

四、解决问题的思考

一是加强机构编制管理，认真执行《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院第486号令）、《安徽省行政机构设置和编制管理规定(省政府令第190号)等文件精神，严格执行机构设置、编制管理规定，规范管理工作程序，建立协调管理机制，加强常态监督检查，严肃违法违规处理。

二是扎实开展在编不在岗和违规领取财政资金人员的专项清理工作。同时，要进一步加强和规范机构编制管理，扎实推进实名制管理，清理和规范借用人员，严禁自聘人员。要加强对机关、事业单位机构编制人员的检查督查，纠正违规行为，逐步消除在编不在岗和违规领取财政补助资金现象。当然，关键还是要制定相应政策措施，在强化执行上下功夫，从源头上堵住。

三是开辟另一条公务员正常上班享受工作业绩、工作年限、职务年限等非行政职务晋升的通道，拓宽公务员工资福利增长的渠道。说的更明确一点，就是结合年度等考核，公务员正常上班达到一定的年限，能自然享受高一档次的职务和级别工资福利待遇。比喻一个普通公务员，工作25年以上的，可享受乡科级副职经济待遇；在乡科级副职上工作10年以上的，可享受乡科级正职经济待遇；在乡科级正职上工作15年以上的，可享受县处级副职经济待遇等等，在其中途被提拔使用的，以此类推。这样的话，一方面能使公务员在行政职务晋升之外有盼头，另一方面在一定程度上能遏制设置高规格机构，多配备领导职数，高配干部等做法，并促进解决公务员在编不在岗的问题，同时更能提高公务员工作的积极性。

四是建立、完善和执行公务员工资正常增长机制，完善岗位津贴、补贴，力求公务员责、权、利相结合，同时结合公车、接待等制度改革，避免奢侈浪费，提高公务员的经济待遇，这样能促使公务员更好地履行工作职责。