财政部驻安徽省财政监察专员办事处课题组
近年来，安徽省率先进行了农村税费改革、粮食补贴方式改革、公共财政支出改革和乡镇财政管理方式改革，在改革的推动下，安徽省县乡财政状况有所好转，但长期困扰安徽省各级政府和财政部门的县乡财政困难局面没有根本改变，严重制约了安徽省经济持续、健康、快速地发展。安徽省政府和财政部门领导以改革的胆识和魄力，使安徽再一次走向财政改革的风口浪尖—“省直管县”财政体制改革。九个月来，改革取得初步成效，但推进改革中也面临着一些矛盾和问题，引发了我们对“省直管县”财政体制改革深层次的思考。
一、安徽省“省直管县”财政体制改革内容和初步成效
面对全省县乡财政总收入仅占全省财政总收入30.8%，1/3的县财政收入不足亿元，近一半的县财政供给人员超过1.5万人,年人均可用财力不足1.3万元,绝大多数县无法兑现地方出台的津补贴,县乡政府债务高达345亿元而不能偿还，基层政府履行支出责任举步维艰，多数市级财政自身难保的现状,为尽快缓解县乡财政困难, 逐步理顺地方财政分配关系,支持县域经济发展,安徽省人民政府在农村税费改革和以乡财县管为核心内容的乡镇财政管理方式改革试点的基础上,借鉴浙江等省财政管理的经验和做法，改革现行省管市、市管县的财政体制，从2004年开始对全省57个县（包括县级市，不包括市辖区和一市一县的县）实行“省直管县”的财政管理体制。
（一）“省直管县”财政体制改革基本内容
安徽省“省直管县”财政体制改革是在维持现行利益分配格局基础上，省财政在体制补助（上解）、税收返还、转移支付、财政结算、项目申报、专项补助、资金调度、债务偿还、目标考核、工作部署等方面直接到县。它是以保证各级财政现行体制和政策规定范围的既得财力不受影响，促进各级财政平稳运行为基点，按照先构筑基本框架，后逐步完善和规范的原则来推进此项改革的。它的近期目标是力争用三年左右的时间，保证县乡工资的正常发放和机构的正常运转，逐步缓解县乡财政困难。远期目标是促进县域经济及全省经济持续、协调、快速发展，形成一批经济强县。
（二）“省直管县”财政体制改革的初步成效
安徽省“省直管县”财政体制改革运行了九个月，各级政府和财政部门能从政治与全局的高度认识和支持改革，思想比较统一，运行较为稳定，总体反映良好，特别是县乡基层普遍认可和积极支持此项改革。从运行实践来看，改革取得以下初步成效。
1、一定程度上缓解了县乡财政的困难状况。
基本保证了工资发放和机构正常运转。省财政以2002年、2003年各县年平均财力为基础,根据客观因素，核定标准财政供给人数，计算各县年标准人均可用财力，并确定最低财力保障额为年人均1.5万元，对低于1.3万元的,差额部分补助80%；1.3-1.5万元的，补助60%。省财政还对县级财政支出顺序作了规定，按照保工资、保运转、保重点的顺序。这些措施的落实保证了县乡工资发放和机构正常运转。
有效控制了新增财政供给人员和新增债务。改革后，县乡新增财政供给人员，必须报省编办、省人事厅和省财政厅共同审批，同时建立县乡财政供给人员基础数据库，堵塞了县乡随意“进人”的漏洞。此外由于实施乡财县管和新增债务必须直接向省财政申报，县乡新增债务大幅度减少，有效防范了县乡财政支出风险。
减少中间环节，加快了资金调度。资金调度由省财政厅按照转移支付办法和核定用款额度，每月10日前直接将资金拨付到县,减少了中间环节，简化了审批手续,加快了资金流速，提高了财政分配效率。
2、推动和支持县域经济发展中各项政策的落实。
切断了市级财政集中财力的手段和途径。安徽省是一个正在发展的省份，市级财政普遍缺乏支持县级经济发展的相应财力，造成有的财力差的市通过集中财力来转嫁本级的负担，有的财力好的市通过先集中后结算的方式来缓解本级资金调度的困难。省管县的财政体制切断了市级财政集中财力的手段和途径，保证了支持县域经济发展的各项政策有效地落实。
维护了县级财政在体制改革中的既得利益。省管县后，省财政按照财政体制直接结算到县，从根本上避免了财政资金在中间环节的截留挪用，有效地维护了县级财政在体制改革中的既得利益。
促进了县域经济发展的积极性。省财政陆续出台了一系列的省对县财政的激励政策，不仅防止了依赖思想的产生和滋长，而且激励其加快发展，做大做强。
3、明确了各级财政在发展中的责任。
有利于省财政实施宏观调控，直接带动县级发展。改革后，省财政能够更直接地掌握县财政的真实情况，增加了宏观调控的主动性和有效性，能够运用省财政综合管理的优势，与其它省直部门进行协调和联系，直接帮助县乡解决具体问题，带动其发展。
有利于市财政利用改革机遇，加快自身的改革创新。省管县，市级财政减少了资金调度和财力紧缺的矛盾，从县乡财政困难的困扰中解脱出来，相应减轻了工作压力。市财政可利用改革带来的机遇，轻装上阵，加快改革和创新步伐，加速自身发展。
有利于县财政转变思路，自力更生、自求平衡。改革后，对县级财政工作的要求不断提高，工作思路也相应发生变化，理财思想更加统一和规范，在新形势下，县级财政自力更生、自我发展、自求平衡的意识日益增强。
二、“省直管县”财政体制改革的理论依据和现实意义
（一）改革的理论基础
“省直管县”财政体制改革，实质上是政府间资源重新配置，权力和利益的调整与再分配的过程，重点在于扩大公共财政的覆盖面和实现均等化，基本做法是减少管理层次、提高工作效率，改革的预见性、稳定性和科学性，源于改革本身所依据的理论基础。
1、改革力图实现“帕累托改进”。
所谓“帕累托改进”，是指在某种社会、经济境况下，通过适当的制度安排，改进一部分人福利或满足程度时，不以其他人的福利或满足程度的损失为前提，否则为“非帕累托改进”。在实践中，体制改革趋近“帕累托改进”，则产生的利益矛盾趋小，改革易于被人们接受和推进。新制度经济学认为，制度变迁是一个渐进性的演变过程，是通过制度在边际上的不断调整实现的。“省直管县”财政体制改革与新制度经济学的理论是吻合的。此次改革设定的基本原则之一是维持现行利益分配格局，并使之体现在具体制度设计中，确保了改革的顺利推进和平稳运行，实现了财政体制改革由“非帕累托改进”向“帕累托改进”的方向转化。
2、向社会成员提供均等化公共产品是公共财政目标之一。
公共产品是政府等公共部门提供用于满足社会公共需要的商品或服务，一国（一地）不同辖区间政府提供公共产品（即公共支出）水平应大致均等，以保证社会成员的基本社会公共需要都得到满足，这是公民的基本权利，也是公民平等享受国民的基本福利和待遇。由于各地区之间要素禀赋条件的差异性，地区间发展不平衡表现为地区间财源和财力的不平衡，公共财政支出的覆盖面和均等化依赖于支出责任的有效划分和纵向财政转移支付的途经来实现。省直管县财政改革，在现行体制和既得利益基础上，渐进式推进公平均等化的公共财政目标，在各级政府的财力范围之内，扩大公共产品和公共服务的覆盖面，使更多、更广大的人民能沐浴公共财政的阳光雨露。
3、减少中间管理层次，是现代组织管理的新趋势。管理学中组织结构理论认为，管理层次过多，会导致上下之间信息流通的缓慢、失真，以致最后管理功能丧失，管理层次与管理幅度关联，管理层次少意味着管理幅度大。其优点体现在：管理层次少，信息传递距离短，速度快，上级接受信息反馈快，处理问题及时；信息向下传输中继站少，信息准确，不易失真；同时降低管理成本，上下级之间易于沟通，关系密切。管理幅度大，虽然控制面和严谨度受到限制，但是利于下级主动性和创造性的发挥。一般来说，为了提高管理效率，应尽量减少管理层次，在信息技术高度发展的知识经济中，已成为组织管理的新趋势。省直管县改革，它的组织结构模型完全符合管理学的组织管理理论。
（二）改革的现实意义
县乡财政是地方财政的基础，又是国家财政的重要组成部分。县域经济是我国国民经济的重要支撑力量，直接关系到基层政权的巩固、农村经济的发展和社会稳定。实施“省直管县”财政体制改革，是各级政府和财政部门认真审视县乡财政状况，重视解决县乡困难，着力发展县乡经济的一种坚决的、积极的、负责任的行为，符合客观形势需要，有着重要的现实意义。
1、体现了“三个代表”的重要思想和落实科学发展观的要求。
县乡财政的困难,不仅导致基层政府不能正常履行职责,而且可能导致财政危机向农民转嫁,加重农民负担。省管县改革，缓解基层的工资发放和机构运转的困难，避免财政负担向农民转嫁，保护了农民的根本利益，也进一步巩固农村税费改革的成果。同时，省管县财政改革，是“强县富民”的改革，代表了基层广大人民的愿望，有利于统筹城乡经济发展和促进国家整体经济的可持续发展，充分体现了“三个代表”重要思想和可持续发展观的要求。
2、有利于巩固基层政权稳定，维护党在基层的执政能力。
县乡政府是国家最基层的政权组织，是政府行政架构的基础。财政是基层政府行使职能、维护执政能力的物质前提。省管县财政体制改革，把县乡工资正常发放和机构正常运转作为首要的工作目标，有效解决了县乡财政的突出问题。撤乡并镇、乡财县管、控制举债、减少财政供给人员等一系列改革配套措施，也大大减轻了县乡财政负担，保证了基层公共权力机构和组织的运行，维护了社会稳定和党在基层的执政能力。
3、推进公共财政改革向均等化、科学化方向发展。
我国正处于经济转型时期，公共财政体制框架在完善之中。长期以来我国的财政资源配置偏向工业和城市，现在党中央和国务院审时度势，注重城乡统筹发展，把建设现代农业、发展农村经济和增加农民收入作为我国现代化建设的根本任务，给公共财政改革指明了方向。“省直管县”财政体制改革，符合壮大县域经济的发展思路，它将工作重点放在基层，它的目标是帮助县乡走出困境并扶持发展，它促进财政把有限的资金最快捷、最有效的用到最需要的地方去，推动公共财政阳光逐步照耀到农村，使公共财政改革向均等化、科学化的方向发展。
4、有效地促进政府职能的转变。
面对县乡经济发展中出现的问题, 政府和财政部门能够从政治和发展的高度，以理性和积极的态度去应对，用创新和有效的办法去解决,表现出政府是一个负责任政府。同时省级政府和财政部门通过改革拉近与基层的距离，把工作重心转移到基层，主动服务意识明显增强，表现出政府是服务型政府；对县乡预算的严格审查、规范支出优先顺序、进行举债申报和控制等，使有限政府和有效政府的模式更加清晰；改革中采取的“简政”、“削权”等措施，反映出求真务实的工作作风的形成；改革一系列配套措施的出台，使各级政府和财政部门行为得到进一步的约束和规范，层级腐败现象得到有效遏制。由此可见，“省直管县”财政体制改革，促进政府职能改革向纵深推进一步。
5、为我国行政管理体制改革积累了初步经验。
“省直管县”财政体制改革，削减了中间环节和管理层次，提高信息在上下传递过程中的速度和真实度，增强了行政效率，符合现代行政管理理念的要求。同时财政是政府综合部门，财政体制改革，定会对计划、经贸、交通、建设等国民经济的重要部门产生影响和震动，最终必将对现行不合理的行政管理体制形成冲击。省管县改革和乡财县管配套改革，是“虚化”市、乡级管理层次，突出省、县级管理职责。财政体制改革的超前运行，为省、市、县、乡地方四级行政管理体制向尝试建立事实上省、县（市）更为直接高效的地方二级行政管理体制积累了初步经验。
三、“省直管县”财政体制改革面临的矛盾和困难
从安徽省“省直管县”财政体制改革的初步实践来看，虽然取得了一些效果，有一定的现实意义和长远意义，但是改革进行当中依然面临着诸多矛盾和困难，需要深入分析，认真对待。
（一）改革所处的环境问题
1、与现行的行政管理体制不对称。
实行省直管县财政体制后，切开了市级财政与县级财政关系，与当前省管市、市管县的行政管理体制不对称，市级财政的工作范围与市级政府的行政管辖范围不一致，使市级财政服务和支持区域发展的力度在一定程度上会有折扣。财政改革超前于行政体制，一定程度上可能抵消省直管县财政体制改革的积极效应。
2、缺乏协调、顺畅的外部环境。
财政是政府的综合部门，它的改革对经贸、建设、卫生、农业、教育、国土、社保等众多部门产生影响，同时这些部门的配合和支持的程度也反过来影响和制约财政改革。财政体制改革，往往是新一轮“规则”的重新开始，势必产生新的利益博弈，财政总是处于问题“焦点”之上，每次改革，其他部门难以与财政完全保持“一盘棋”。现在财政实施省县直通，其他部门若维系原有管理层级，关系也不顺，财政改革来自外部环境的支持不够。
（二）各级财政在改革中所面临的问题
1、省级财政对地方财政的支撑和管理压力大。
实行省直管县后，省级财政矛盾集中，压力骤增。缓解县乡财政困难和支持县域经济发展，必须有一定的财力支撑。从目前安徽省来看，省级财政的调控能力和支持余地相对有限，而各级政府的刚性支出继续趋增，实现“确保县乡工资正常发放、确保机构正常运转”的目标，尚需统筹调度；而“促进县域经济发展”的目标，更是任重道远。不解决好“财力”支撑问题，将会严重影响改革的实质和效果。同时，省财政扩大管理范围，伸展管理跨度后，面对增加的工作量和责任，人员数量、管理手段、智能素质等各类资源也需要进一步优化、整合。
2、市级财政辖管权收缩后的积极性受到一定影响。
省直管县后，一方面市对县的财政管理职能被削弱，另一方面仍然承担着管理、指导和监督的义务，由于缺乏必要的制约手段，管理职能更多的体现为“软约束”，甚至有些财力较好、过去能给县里一定支持的市，也因为省直管县，而不愿再承担过多的额外补助，影响到中心城市或经济较发达地市对县级经济的辐射和推动作用。
3、县财政在新体制环境下，容易产生一些不良倾向。
县乡基层政府在历经农村税费改革、乡财县管试点等一系列财政改革之后，县乡财政收入保障模式基本透明，支出模式刚性凸显，缺口加大，原来的大多数市级财政自身难保，对县乡财政困难也无能为力。面对省直管县的改革，财政管理责任上移，给县乡带来解困和发展的机遇，同时两种不同的发展倾向也应运而生，一种是财政状况比较好的县担忧政策不稳定，会出现“鞭打快牛”和“削峰填谷”，对长期和稳定发展信心不足，有走一步、看一看、留一手的苗头，尽管省财政的激励约束措施明确到位，但是基层领导对发展中的“变数”思忧有余，适应还需一个过程；另一种是财政状况差、矛盾多、基础弱的县，在人员工资和基本运转得到转移支付的保障之后，有安于现状、上推矛盾的倾向，发展的热情和办法不足。
（三）财政体制中基础性、制度性障碍问题
从目前安徽省情况看，“省直管县”财政体制改革搭建了基本框架，但对财政管理体制改革中一些基础性、制度性的障碍问题，无法也无力触及。
1、政府间职责划分和支出范围不明确使财政体制基点不稳。
主要表现在事权划分没有法律性、科学性的界定，政府履行职责中有越位、缺位现象；上级政府利用管理权威委托或指使下级政府承担职责范围之外事务，并且在确认、调整和费用分担标准等方面缺乏明确具体的规定，随意性大；对一些“效益外溢”公共服务项目，还没有法定认定程序和费用分担机制等等。这些职责事权问题，影响财政作用的有效发挥，使财政体制基点不稳。
2、地方税体系不健全使现行分级财政管理体制基础不牢。
分级财政体制以分税制为基础，而规范的分税制又以中央税收体系和地方税收体系的明确划分为内容。由于分税制改革初步划分了中央税和地方税，但没有形成真正独立的地方税体系，地方税体系极度不健全，如税收立法权和政策制定权高度集中，不利于地方因地制宜处理当地税收经济问题；地方税税种划分缺乏科学性，使各级政府收入划分不均衡；地方税制结构不合理，主体税种不突出等等，都直接影响了分税制的实施效果，也使财政体制的基础不牢固。
3、转移支付模式的缺陷使财政均衡作用受到制约。
财政转移支付制度对财政管理体制的公平性和运行效率有重要影响，直接目的是实现地方政府财政能力和公共服务水平均等化。由于受中央对地方转移支付制度的影响，目前各地的转移支付制度与科学、规范意义上的财政体制要求还有差距，原有的基数返还法一直延续，缺乏科学依据，大量的非规范化的专项拨款等，使财政均等化作用难以有效发挥。
（四）财政部门和税务部门收入目标的一致性问题
“省直管县”财政体制改革的成败，取决于两方面：一是现有财力使用的规范、有效；二是促进经济发展，增加收入保障能力，形成良性循环。由此可见，做大收入“蛋糕”，是改革推进的物质保证和基本前提。然而目前国税、地税的分设和垂直管理，受到系统内税收计划的考核制约，注重考虑收入基数和计划任务，对税收难以做到 “应收尽收”，跟财政“做大蛋糕”的收入目标难以协调一致，因此各级政府对以税收为主的财政收入的调控能力相对有限，一定程度上制约了财政收入的保障程度。
四、推进和完善“省直管县”财政体制改革的建议
“省直管县”财政体制改革是在分税制改革后，有效调整地方财政分配关系的一次重要探索，是认真解决基层财政困难而进行的一次重大尝试，努力克服改革中的困难和阻力，积极完善与改革相配套的一系列制度和措施，以推进省管县财政体制改革，乃当务之急。
（一）行政管理体制改革是推进和完善省管县财政体制改革的依托
行政体制是财政体制的基础，行政体制改革是推进省管县财政体制改革的前提和根本，现在为急于解决经济发展中的体制瓶颈，财政体制改革超前运行。但到一定时间和一定程度后，行政体制改革的滞后可能会动摇财政体制改革的成果，因此要求现行行政管理体制作相应调整，这是推进和完善省管县财政改革的根本依托。
（二）以科学的精神和客观的态度对待改革
各级政府和部门要从政治的高度认识改革，从全局的高度支持改革，以科学的精神和客观的态度对待改革。既要用负责的和长远的眼光对改革实施过程中出现的问题给予理解，不能因改革中出现一些不可避免的问题而否定改革整体的科学性和有效性，也不能有此项改革是“万能之药”的盲目心态和“毕其功于一役”的急功近利思想。
（三）因势利导，审慎并稳步推行省管县改革
对省管县的这种绕开市级形成省县直通的体系和机制，毕竟受到行政体制因素的根本影响，因此实施省管县财政改革，必须认真分析其存在的客观条件和运行中的矛盾和弊端，努力消除负面影响。各地应根据实际情况，尊重事物本身的发展要求和客观规律，因地制宜，既要避免在问题和困境面前束手无策时仍墨守成规，又要避免改革一哄而上，采取“一刀切”。管理水平好和辐射能力强的大中城市，对县域经济发展有良好带动和支持作用，市、县在发展中已经形成紧密型经济关系的区域，要在改革中充分发挥市级资源作用。
（四）建立稳定而长效的财政管理机制
缓解县乡财政困难，是当今各级政府和各有关部门的共同责任，在改革过程中要进一步统一思想，克服本位主义、权利欲望和利益诉求，齐心协力、共同努力、建立制度、明确责任。在此基础上研究解决县乡困难和带动县乡发展的稳定而长效的财政管理机制。进一步完善和落实财政的激励约束措施、财政供给人员动态管理信息、基层债务控制和逐步化解办法，加强对县级财政预算的指导和执行情况的督查，继续推行“乡财县管乡用”为核心内容的乡镇财政管理方式的改革，并注意积累有益经验。改革中处于管理主体的省级财政，既要想办法增收节支，增加财力，增强宏观调控能力，又要尽快研究建立对县的日常管理工作模式，优化管理资源，实现主动、规范、有效的管理目标。
（五）努力解决财政体制中原有的问题
按照市场经济的规则，准确定位各级政府职能，合理划分财政事权，保证公共产品和公共服务的覆盖面和均等化；在事权明晰的基础上，以财权相称为原则，划分财政支出的层次性，保证资金安排的必须性和效益性；积极构建完整、规范的地方税收体系，明确收入归属和主体税种规模，建立有保障的财政收入稳定增长机制；完善转移支付办法，探索基本保障型、促进发展型转移支付的模式，以及一般性转移支付的科学、合理、规范的计算方法。
二00五年
参考书目：
1、《中国政府职能转变问题报告》 李文良等著；
2、《中国财政理论前沿》 刘溶沧、赵志耘著；
3、《管理学概论》 王荣科、吴文其著；
4、《财政管理体制创新研究》 孙开、彭健著
5、《中国：国家发展与地方财政》 黄佩华、迪帕克著；
6、《公共财政概论》 马海涛、安秀梅主编
7、《我国财政体制变迁的经济学分析》
课题组成员：宋孝群 吴翠云 宣振东 史维峰
信息来源：财政部网站
