张占斌

　　一、推进省直管县改革必须把握好的重大问题

　　1.省直管县改革要争取广泛的改革共识。2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革会议上明确提出，具备条件的地方可以推进省直管县的试点。随后，在国家“十一五”规划、党的十七届三中全会、2009年和2010年中央一号文件中，中央多次强调要推进省直管县改革。这说明，高层对省直管县改革的态度已十分明确。财政部等中央部委也出台了一些指导性文件。但总的看，推进力度不够，这可能与缺少中央层面省直管县改革方案有关。省区、地市、县对省直管县改革态度不一致，有的表示支持和认同，有的则担心向县里投放权力过多。我们认为，省直管县改革是政府经济学研究领域的经典问题，可以认为是我国新发展阶段第二次改革的开始，需要争取广泛的改革共识。

　　2.省直管县改革下一步需要顶层设计。上世纪90年代以来，在逐渐完善社会主义市场经济的体制中，一些省区陆续推行以强县扩权、县财省管等为主要内容的省直管县改革试点，并有继续扩大和向纵深推进的趋势。当前民众要求改革的呼声越来越高，可是从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多。这种改革与以往的改革不同，需要有更新的路线图，需要中央从顶层进行设计。省直管县改革地方能自己探索的领域已所剩不多，现在推行省直管县领导体制应该解决的一些问题，如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等都需中央从顶层作出制度安排。

　　3.省直管县改革应置于城市化的大背景下。在即将到来的“十二五”时期及以后一段时间，是我国加快城市化发展的重要时期，同时也是省直管县改革重大突破时期，在内容及时间上两者具有高度的关联性，省直管县改革应与城市化发展趋势和特征相适应。省直管县改革要有利于推进城市化进程，要适应城市化的发展特点，具备条件的地方可以实行完全意义上的省直管县，有些县要变成城市的一个区，有些地方可保留“市管县”的体制，但总的原则是有利于推进城市化进程，有利于县域经济社会的发展。

　　4.实行省直管县体制要加强对县级行使权力的有效监督。省直管县改革给县级政权带来的最大变化是县级开始恢复微观国家的地位。未来完全省直管县后，对县级党委、政府主要领导的监督显得越来越重要。中央必须早作规划、早作设计。根据我们的调研研究，可考虑进行如下设计。一是，县级纪委由现在同级党委领导改变为省纪委的垂直领导，加强对县域党的方针政策落实的监督，加强对县一级党的组织工作的监督，加强对县一级党的领导人的监督。二是，省政府向县这一层级派出政务督查专员，在县里成立专员工作办公室，负责对县级政府执行中央政府、省政府政策法规情况的监督，并负责对县级政府领导人工作的监督。三是，可考虑县委书记不再兼任人大主任，因为在县委书记实际上是本县一把手的状态下，不利于发挥人大对政府工作的监督。

　　5.推行省直管县行政体制要注意协调府际合作关系。目前，我国承担县与县之间利益冲突协调职能的主要是地级市，这种单一垂直型的政府协调尽管存在弊端，但也有积极的一面。强县扩权、省直管县后，地区间的利益关系协调主体会出现暂时性缺位，如果没有相应组织补位，各种矛盾纠葛和利益冲突将不可避免。建议借鉴美国大都市区政府协会、法国跨市镇协商会等半官方组织或社会组织协调跨界地区间的利益冲突，提高资源共享性。

　　6.推行省直管县改革要着重研究适合条件。中国经济社会发展的地域差异十分明显，行政区划体制所面临的问题各不相同。由于我国东西部地区差异比较大,各地情况也千差万别，不可能搞一种模式，而要从当地实际出发，因地制宜，稳步实施。因此，各地在实施省管县体制改革的过程中要视自身具体情况选择推行省管县体制的模式、时机和路径，要兼顾东部经济发达和中西部欠发达省区在实施省直管县体制所选择的时机和模式的差异。

　　二、确立省直管县体制必须依法解决的几个重要问题

　　1.依法明确省、地级市、县的职责权限。实行省直管县领导体制，必须依法明确省、地级市、县的职责权限。只有科学合理地划清了各级政府的职责，才有可能精简管理层次、扩大管理幅度。管理职能向高层集中是单一制国家的特点，因此向下放权，给社会松绑，积极稳步培育社会自治组织，充分发挥社会自治管理，自我服务的功能，仍是我国地方行政管理体制改革的重要内容。当前，我国在纵向间政府关系中存在的最主要问题是“职责同构”的运行模式，即中央政府和各级地方政府之间事权不明、职责不专。中央政府与地方政府，上级政府与下级政府的职责基本上是对等的。由于职责上的同构，必然导致在机构设置上的上下对口、左右对齐，导致在政府运作过程中的低效和混乱。政府为了有效实施其政治管理，实行省直管县体制，必须科学合理地划清各级政府的职责，特别是要划分省、地级市、县的职责权限，而且应该赋予各级政府相对独立的、专门的权限，使它们“在履行自己各自的职责时具有各自的权利、责任和方式，上下级政府间不能互相干预”。该下级政府行使的职能，上级政府不要截留；该由企事业单位、社会团体和群众自治组织办的事务，政府不要再包办。美国一个州之所能平均下辖60多个县政府、300多个市政府，关键就得益于州政府与县市地方政府的职能划分得科学合理。

　　2.依法调整行政区划，促进地方政府层级向三级转化。近些年来，无论理论研究还是实践探索，对推行省直管县改革必须调整行政区划达成了共识。调整的方向是逐步调整省、县规模，把大省缩小，把小县扩大。这里分三个层面，一是，省域规模的调整。从有利于推进省直管县改革角度出发，有计划地把规模过大的省划小。从国外的经验和有效的公共产品供给出发，我国省级建置在50—60个较为合理。划小省区的办法有三个：第一将一个一分为二；第二是从几个省中划出一块设一个省；第三是以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市。现在看第三种办法比较好，增加机构少、震动小、比较容易为中央和地方接受。二是，县域规模的调整。我国现有2000多个县（市），县域平均人口45万，面积4500平方公里。存在数量偏多、规模偏小的问题，影响了管理效率，与社会发展趋势不符，且影响了县域经济的发展，成为我国行政区划设置整体不合理的重要原因和表现之一。目前我国规模过小的县（市）的普遍存在，为小县扩大预留了空间。一些规模过小的县整合后，县的总数减少了，更有利于省直管县体制的推行。第三，地市级城市的改革。总的方向应当是，地级市不再管县（级别可保留），市和县分治，相互不再是上下级关系，而是平行的“兄弟”关系，统一由省直管，即省既直管市又直管县。改革后，市的主要工作是加快城市发展，强化城市管理；县的主要工作是发展县域经济，服务三农；市与县的经济合作联系要以市场推动为主，政府协调配合为辅，逐步形成区域经济发展的共同体，区域协调向复合行政方向发展。

　　3.从法律的角度明确市县平等，实行市县分治。我们应从法律的角度明确市县的平等地位，都由省管辖，完善关于市县组织法律规定，进一步确定市县性质、法律地位和相应职权，建立市县关系的司法调控体系等。在职能方面恢复市的本来意义和面貌，以城立市，实行城乡分治；在城市职能上，简化城市职能，使其职能专一，不再负责管理农村地区的职能，主要管理城市社会职能；在城市隶属关系上，城市间不存在行政隶属关系，市与市之间不行使直接管辖权，彼此做的都是本辖区市政管理工作，各市不论大小法律地位一律平等。县级政府应收缩经济职能，主要转向社会服务、市场监管、公共产品供给、搞好环境治理、维护社会治安，在公共领域引入市场竞争机制。

　　三、加快省直管县体制创新需要解决的重点问题

　　1.解冻市建制的审批，加快市制创新。我国从1997年冻结“县改市”的审批后，许多地方纷纷通过县改区的方式实行行政区划调整，用以扩大中心城市的幅度，提升改区部分城市化建设水平。随着强县扩权，特别是财政上省直管县的深度推进，县域内城市化发展的要求越来越迫切。我国县级行政区划存在的主要问题，一是中小城市的数量太少，二是许多县的面积较小，机构臃肿。要解决第一个问题，主要是解冻我国县改市的审批工作，把符合条件的经济实力较雄厚、城镇化水平较高的县改为县级市。我国上世纪90年代制定的设市标准已经远远不适应现在城市建制设置的要求，需要重新修订设市标准。我国目前正在研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇），适度改设为市。

　　2.重点加强县城中心镇建设，促进县城城市化的快速发展。改革开放以来，我国城镇化取得了巨大成就，但也存在两个问题。一是，城镇化发展偏重于大城市和特大城市，中小城市和小城镇发展不够。二是，在城镇化进程中，比较注重城市规模的扩大和城镇建设的美化，没有为农民真正转为市民提供更多的机会。造成这一结果与城乡二元体制有直接的关系。省直管县改革制度设计的目的在于推进县域经济社会的发展，依靠行政体制改革打破市管县体制的均衡，重建省管县领导体制的均衡，进而冲击存在已久的城乡二元体制。由于省直管县改革的推进，省对县扩权、地级市向县放权，县里对于城镇发展规划有了很大的自主权，这为县域经济发展创造了良好的外部空间。同时，省财政按财政体制直接结算到县，县级可直接向省争取城镇建设资金支持。这样，发展依托县城的新型城镇化不仅可以逐步形成县域范围内功能互补、协调发展的城镇体系，有效提高农村城镇化的发展质量，而且有利于农村外出劳动力向县城集聚，有利于农民工的合理流动和市民化，改变当前已进城的农民工实际上并没有市民化的“半城镇化”和“假城市化”状态。

　　3.稳妥进行“镇级市”试点，加快城市化发展。我国许多经济发达地区的强镇，已经具备了较强的经济实力，无论人口数量、工业化程度，还是环境等方面都不亚于中小城市。但在发展的过程中却面临“人大衣小”、“脚大鞋小”责权不对等的体制约束问题。因此摆脱体制束缚，向上“要权”和“要钱”成了这些强镇发展的内在诉求，强镇扩权成为解决这一窘境的必然选择。2010年上半年，继浙江温州试点5个“镇级市”后，山东也宣布将启动镇级市试点，计划用3—5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。浙江、山东等地“镇级市”试点并不涉及行政区划层级调整，它的核心要义是：以城市的标准来建设和管理一个镇。浙江温州“镇级市”的模式为：试点镇扩大了土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权。此外，试点镇的书记进入所在县（市）委常委，镇长明确为副县长级，列席县（市）政府常务会议。这样一来，在不涉及行政区划层级调整的情况下，一部分属于县市的经济社会管理权被赋予乡镇一级政府。从各种信息来看，“镇级市”的侧重点不在行政级别上，而在于城市化的发展。另外，广东顺德“简政强镇”改革对于探索大镇、强镇的发展也很有实践意义，它的发展趋势就是将强镇发展为小城市。

　　4.解决垂直管理部门定位模糊问题，理顺和明确权责关系。垂直管理的部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，控制着地方经济发展相当多部分的行政和经济资源。中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》和《关于地方政府机构改革意见》中，只是提出调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系，建立健全协调配合机制，严格执法监管的原则性要求。如何有更好的改革方案，中央希望在实践中进一步研究探索。垂直管理部门与地方政府之间的关系，本质上是中央与地方之间权力划分问题。国家加强垂直管理的力度有助于破除地方保护主义，保证政令通畅，实现资源的最优化配置，保证国家整体利益受到最大限度的保护。但“条块”矛盾也随着垂直管理部门的增加而增多。如果没有一个整体设计，层出不穷的垂直管理可能将基层政府的执政“要素”剥夺殆尽，损害地方政府职权的完整性。到底哪些部门应该垂直管理？垂直管理应该有个什么限度？我认为有两点需要强调，一是“垂直管理”有它的特殊功效，但不能过于迷信“垂直管理”的效用，不能一遇到什么问题，就想通过“垂直管理”来解决；二是现有的“垂直管理”部门也涉及到改革问题，不宜再增多“垂直管理”部门，而应当逐渐调整或减少，以利于发展壮大县域经济。广东顺德在改革中将原属于省、市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保等部门改为属地管理。这种探索值得研究。

　　作者系系国家行政学院经济学部副主任、教授