山区教育均衡发展路在何方

——金寨县新一轮中小学核编定编工作的调研与思考

为建设一支数量充足、结构合理、素质优良、充满活力的中小学教师队伍，促进教育均衡发展，去年底和今年初，县编办、县教育局深入全县各中小学，调查了解2010年教育系统核编以来学校出现的新变化，积极探索促进城乡教育均衡发展的新路径。

一、山区农村教育状况发生的变化和问题

上一轮核编距今虽然只有短短的三、四年，农村中小学却发生了意想不到的惊人变化，如不积极主动应对，将会严重影响全县教育均衡发展。

（一）变化

变化之一，在校学生数由多变少。2009年底全县在校学生数为100149人，到2014年初为69887人，减少30262人，减幅30.22%，呈大幅下降趋势。其中： 2009年底高中、初中、小学人数为21901人、20623人、57625人，2013年底为15721人、17270人、36896人，分别减少6180人、3353人、20729人，减幅达28.22%、16.26%、35.97%。

变化之二，多数村小由校变点。2009年全县23人以下的130个教学点到2013年底自然消失81个，占原总数的62.3%；2013年，全县308个村级小学和教学点，23名学生以下的有178个，占比达57.8%。全县23个乡镇，除白塔畈镇、双河镇村级小学没有25名以下学生的教学点外，其他乡镇均有教学点，并且青山、张冲、麻埠、燕子河、长岭、古碑、槐树湾、花石、吴家店、果子园、汤家汇等11个乡镇村级小学大部分是以23人以下教学点为主。

变化之三，农村高中规模由大变小。全县共有公办普通高中5所、职高2所，其中农村普通高中4所，职高1所；在校学生，南溪中学4002人，青山中学2804人，其他2所普高、职高均在1000人以下。与这种趋势相反，全县高中在校学生15721人，216个班级，平均每班72.8人，其中金寨一中平均每班75.6人、青山中学68.4人、南溪中学60人，多数为大班额。造成按标准核定的教师编制用不完，空缺编制多，岗位设置出现漏洞。

变化之四，初中教师人数由适配变超编。全县40所初中，最多的1200多人，最少的不足100人，其中：300人以下初中14所，300—700人2所，700人以上8所。按新的师生比且城乡统一标准，全县初中教师应核编1500多名，比2010年少近500名，40所学校中除极少数因学生数急剧增加造成编制偏少外，多数学校普遍超编，最多的学校超编近30名。

变化之五，家长陪读现象由稀少变普遍。陪读不仅限于城区和高中，而是从小学到高中、从县城到农村，甚至从幼儿园开始都普遍存在家长陪读现象。这不仅影响了正常生活，加大了生活成本，加重了家庭负担，同时也减少了有效就业，影响了社会稳定。

（二）问题

1．部分教师素质不适应。一些初中、小学教师年龄大、学历不高，特别是村级小学教师年龄普遍偏大，且文化程度普遍偏低，约有一半是过去民师转正，或年龄超过50周岁。

2．占用义务教育教师资源。村级小学普遍存在加收学前班问题，其人数基本上同于或多于一年级人数，致使本来就紧张的教师资源更加不足。

3．村级办学不经济。村级小学学生数过少，178个村级小学、教学点，5人以下的就有83个，占46.63%；6—10人的44个，占24.72%；存在大量1人校、2人校、3人校，大大增加了办学成本。

4．教师结构不合理。教师专业结构性矛盾突出，小学普遍缺少音体美学科教师，初中、高中则缺少一些小学科专业教师，素质教育推行困难。

5．高中师生比例不协调。2009年省政府规定山区县高中师生比为1:13—1:13.5，而外地同类型学校师生比是1:13—1:15.5。目前我县高中也将向规模办学方向发展，若师生比过高，不仅核定的编制用不了，且中高级职称岗位设置过多，与义务教育中小学比，教师待遇过高，造成严重不平衡。

二、导致山区教育变化和问题的症结和原因

在开展调研过程中，我们通过大量与学校负责人、教师和校园周边群众座谈、沟通，得知造成上述问题的原因错综复杂且相互交织，但归结起来主要有以下几个方面。

（一）人口计生政策的影响。长期以来，我县狠抓人口计划生育政策落实，大大控制了人口高速增长，实现了人口生产目标，但同时也导致了人口出生率的持续下降。多年来我县人口出生率始终都保持在13.5‰以下，许多乡镇甚至长期低于10‰,使得学龄人口大幅减少。

（二）民工外出创业的影响。我县每年有近15万青壮年劳动力外出赴大城市创业、打工，其中相当一部分人为解决孩子照顾、培养等实际困难，把子女带至工作地上学，相应削减了本地生源。

（三）教育资源不均的影响。由于公共教育资源配置不平衡，普遍表现为城镇好于农村，因此，县内一些学龄人口随之向教育资源相对较好的集镇和县城集中。

（四）盲目从众攀比的影响。一些家长随着家庭收入的提高、生活条件的改善，看到别人家孩子去了更大的城市、更好的学校，不甘心自己的孩子输在起跑线上，盲目攀比效仿，千方百计外出就学，甚至不惜血本让孩子借读、让家长陪读。

（五）外地学校竞争的影响。我县周边民办高中、初中较多，且多数是实行封闭管理，部分学校办学资源、教育质量较好，并承诺有较高的升学率，迎合了一些家长的愿望，吸引部分学生到外地民办学校就读。

三、促进山区教育城乡均衡发展的思考与建议

学生数锐减带来的办学难问题，凸显了农村优质教育资源的稀缺和城乡教育发展的不均衡，这说明目前的教育体制机制已经不适应形势的变化，必须加快新一轮教师核编工作，推进教育分类改革，促进城乡教育均衡发展，才能办好人民满意的教育。

（一）中小学教师编制核定要突出合理化。一是确定师生比要坚持城乡统一。2009年中小学教师核编政策是城镇高于农村，如初中师生比城镇为1：16、农村为1：18，小学师生比城镇为1：21、农村为1：23。本轮核编实行县城、农村统一的师生比，并且取上限以县城中学、小学师生比核定全县师生比，对均衡城乡教育资源，确保农村赶上县城将起到积极推进作用。二是核定规模较小学校编制要坚持实事求是。2009年省定农村小学23人以下的为单班教学点，每个点核定一名教师编制；从目前情况看，23人的单班教学点规模偏大，年级往往有2—4个不等，多班复式教学加大了教师工作量，影响了教学质量提高。要坚持教师编制向农村倾斜、向边远教学点倾斜，建议对农村小学教学点12人以下核编1名，12—30核编2名，30—60人以上按班师比1：1核定，60人以上按班级数加N的方式解决,150人以上的小学按照班师生比方式核定编制。规模在200人以下的初中核编也是如此，按班师生比1：3或1：4核定编制，超过200人的按200人以下标准执行，如果班师比定大了，会造成人员编制浪费。三是在编制分配方面要坚持权力下放。在精算、细算、深算，为每一所学校科学核定编制基础上，实行编制总量控制，对乡镇中心校要给予更多的编制分配权，让中心学校在一定时期和一定区域内，根据不断变化的学校、班级和学生数情况，自主分配编制，以实现编制使用效率和作用的最大化。

（二）教育管理体制机制创新要突出现代化。现行教育结构点多面广层次多，管理体制不理顺，亟需改革。一是县教育局宏观管理职责要进一步强化。县教育主管部门要按照“少管、放权、搞活”和“管宏观不管微观”等原则进行管理，除规模较大的完全中学外，县教育局一般不直接插手管理具体中小学、幼儿园事务，建立“县局—中心学校—具体学校”三级管理模式，明确三级各自职责和管理权限，努力实现既相互支持配合，又防止“越权、缺权、失权”现象发生。二是中心校管理体制要进一步完善。目前中心校与所在初中体制不顺、事权不清，对所辖小学管理不够到位。要对义务教育阶段九年一贯制学校实行统一的管理体制，强化中心校的管理职责，明确中心校的区域唯一法人地位，赋予其人、财、物统一管理权。三是教师无校籍管理要进一步探索。教师无校籍管理的终极目标是全县所有教师无校籍，可在县域范围内自由流动。要突破行政、人事、财务管理诸多政策限制，选择条件较好的中心校进行试点，在取得经验的基础上逐步推开。四是调整规模较小中心校管理体制。对一些中小学人数不足500人的中心校，减少管理层次，不再实行中心校管初中、管中心小学，中心小学管村小的模式，实行九年一贯制管理，辖区内初中、完小、村小，均有九年一贯制学校统一管理。

（三）教育单位人事制度改革要突出均衡化。一是建立教师管理流动机制。过去教师只能在一个中心校内流动，或农村教师往县城或周边流动，而完中之间、各个初中之间、小学与中心学校之间流动较少，高中、初中、小学之间的流动少，县城到农村的流动更少，导致一些教师思维僵化、活力衰减，眼界狭窄、不思进取，教师素质下降，教学水平滑坡。要建立城乡之间、乡镇之间教师定期交流制度，完善优质学校教师到农村薄弱学校助教服务及晋升职称必须有到农村支教一年以上经历等制度建设，推动教师合理流动。二是赋予校长更大的管理自主权。进一步凸显校长作为学校法定代表人的地位，赋予其依法管理学校的权力，让其在学校教学、人事管理上有更大的自主权。政府和教育主管部门做好目标责任考核，强化行业管理和各项服务，积极为校长管理学校创造条件。三是健全中小学管理和专业技术人员激励机制。建立后备人才培养选拔机制、优秀教师奖励机制，落实对边远艰苦地方教师利益引导机制，完善重要岗位竞争上岗机制，创新教师职称评聘激励机制，让优秀人才脱颖而出，让年轻教师看到希望，以保持教师队伍的稳定性和活力。四是稳妥做好初中教师支教小学工作。在学生数大幅减少的情况下，即使按照城区标准核定农村初中编制，全县初中仍需减少编制500名左右，80%以上初中累计富余教师超过200名。除在全县进行少量调剂外，大部分还要由各中心校消化解决，重要的途径就是支教小学。要妥善做好政策、资金支持及支教教师思想工作，确保他们放下包袱、轻装上阵。

（四）中小学教育布局调整要突出科学化。一是科学调整学校布局。坚持小学就近入学、初中相对集中、高中规模办学原则，整合在校学生少、教学质量差、办学成本高的学校资源，科学有序推进中小学布局调整。二是多渠道解决农村小学上学难。对边远地区儿童，成立校车接送公司，实行定时定点接送；对无人陪读的较小年级学生，实行全托服务管理；对有家长陪读的较小年级学生，实行政府补助，多种方式解决边远地区办学成本高、学龄儿童接受不到优质教育的问题。三是尽力满足新形势要求。当前，学生生命安全事故频繁发生，校园食品安全问题备受关注，图书室、试验室、语音室、电脑室等配套教学设施日益完善，学校工作领域加速拓展，需要的相关专业人员也愈来愈多，单纯依靠编制已经难以解决问题。要探索基本教育公共服务实行政府购买，或实行社会化服务，来满足日益增多的人员需求。四是着力推行有区别办学。目前县内适龄人口年龄段主要有幼儿园、小学、初中、高中四种类型，其中小学和初中是义务教育，幼儿园和高中是非义务教育。办好义务教育学校是政府法定职责，必须作为重中之重全力确保；非义务教育学校要采取政府引导、财政补助等办法做好服务。要进一步优化发展环境，政府在政策、资金、项目、补助、奖励等方面为社会力量办学创造条件，支持和鼓励民资兴办高中和农村幼儿园，弥补政府办学不足。与此同时，要加强监管、优化服务，促进民办学校健康发展。

（金寨县机构编制委员会办公室  供稿）