农业、农村和农民问题，是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题。党的十七届三中全会作出了全面推进农村改革的战略部署，掀开了我国经济社会发展的新的历史篇章。认真贯彻十七届三中全会精神，不断改革进取，努力为“三农”工作新发展提供可靠的人才智力支持和体制机制保障。是人事编制管理工作在新的历史时期一项新挑战，是我们开展学习实践科学发展观活动的新课题。下面，我代表市县处支部，结合我们工作，就学习十七届三中全会精神的粗浅体会以及对新形势下深化乡镇机构改革的初步考虑向各位领导同仁作了汇报，敬请斧正。
一、以三中全会精神为指导，把握新形势下新要求
（一）三中全会《决定》是农村改革发展的总纲领
党的十七届三中全会，是在国际形势继续发生深刻变化，我国改革发展进入关键阶段召开的一个重要会议，会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，是一个划时代的纲领性文件，高举了一面旗帜，明确了一个总体思路，提出了六项基本目标任务，规定了五项原则，部署了三大建设，确定了一个总抓手。这6个方面，犹如6根擎天柱，撑起了中国农村经济社会科学发展的整个理论体系，为我国农村改革发展实现新突破指明了方向。认真学习、深刻领会、努力实践三中全会精神，是当前和今后一个时期全党工作的中心，是我们每个党员，每个国家公务员的职责之要。对于三中全会精神，我感到应从以下6个方面去把握。
高举了一面旗帜。即：高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚定不移地走科学发展道路，努力实现全面建设小康社会的奋斗目标。我国是个农业人口众多的农业大国，实现全面建设小康社会的宏伟目标，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础也在农村。没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民的全面小康。十七届三中全会选择推进农村改革发展作为推进我国经济社会新发展的突破口，是对我国基本国情的准确把握，是对中国革命、建设、改革根本性问题的准确把握，是对现阶段党的工作中心的准确把握，是一项历史的抉择，科学的抉择，牵住了我国经济社会新发展的牛鼻子。高举旗帜就是昭示决心，高举旗帜就是宣明方向，高举旗帜就是鼓舞士气，高举旗帜就是凝聚人心。
明确了推进农村改革发展的总体思路。即：把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。一个战略任务，一个基本方向，一个根本要求，清晰地勾勒出当前和今后一个时期推进农村改革发展的总体思路。这个总体思路，切合我国农村经济社会发展的新形势新要求，完整表述了推进农村改革发展的主要着力点，反映了建设社会主义新农村、走中国特色农业现代化道路、加快形成城乡经济发展一体化新格局在推进农村改革发展中的地位、作用和内在联系。全面把握、牢牢抓住、认真贯彻、努力实践，我们工作就有方向、就有动力。
规定了到2020年的基本目标任务。《决定》从6个方面规定了未来12年农村改革发展的基本目标任务，为我们描绘了一幅农村经济社会发展的宏伟蓝图，为凝聚亿万农民建设社会主义新农村进一步指明方向。这些目标任务，既鼓舞人心，又艰巨繁重，能不能实现，关键在真抓实干。从城市经济体制改革发展历程看，84年党的十二届三中全会决定把改革推向城市和整个经济领域，当时我们面临的问题和矛盾也十分突出。短短12年，我国城市经济发展发生了翻天覆地的变化，综合国力有了跨越式的提升，这一事实足以说明，只要有党的坚强领导，有亿万人民的齐心协力，对如何发展认识足，对怎样发展思路清，任务明确，措施得当，任何画卷我们都能绘就，任何人间奇迹我们都能创造。
提出了必须遵循5项重要原则。为确保基本目标任务的实现，《决定》规定了必须遵循5项重要原则。我们的学习体会是，5大原则从农村改革发展的根本任务、改革取向、推动动力、发展战略、政治保证5个方面，规划了推进农村改革发展的基本路径图。根本任务，就是第一条原则，即，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事；改革基本取向，就是第二条原则，即始终把实现好、维护好、发展好农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；推动改革动力，就是第三条原则，即始终把改革创新作为农村发展的根本动力；发展战略就是第四条原则，即始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略；政治保证就是第五条原则，即：始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。5项原则用5个“始终”贯穿，体现了党中央推进农村改革发展的政治谋断和坚强决心，令人振奋，激人奋进。
部署了“三大建设”任务。一是紧扣农村体制改革的重要领域和关键环节，部署了6大制度建设。我们的学习体会是，“稳定和完善农村基本经营制度”，这是党的农村政策的基石；“健全严格规范的农村土地管理制度”，这是十几亿人口吃饭问题的根本；“完善农业支持保护制度”，这是推进现代农业发展的保证；“建立现代农村金融制度”，这是解决农村发展资金保证的举措；“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，这是破除城乡二元结构的突破口；“健全农民民主管理制度”，这是促进农村和谐稳定的关键所在。6大制度的建设和创新，是实现农村发展战略目标、推进中国特色农业现代化的重要战略步骤，落实好、实现好，就能形成促进城乡统筹、推进农村改革发展的强大合力。
二是从治国安邦的高度，部署了现代农业建设上台阶。《决定》指出，发展现代农业，核心任务是尽快改革我国农业基础脆弱、农业生产条件落后和发展方式粗放的现状，不断提高农业综合生产能力，夯实经济社会又好又快发展的基础。《决定》强调，发展粮食生产是现代农业建设的首要任务；积极推进农业结构战略性调整，是现代农业建设的根本方向；加快农业科技创新，是农业发展的根本出路；加强农业基础设施建设，是现代农业发展的物质条件；建立新型农业社会化服务体系，是发展现代农业的技术保障。一个首要任务、一个根本方向、一个根本出路、一个物质条件、一个技术保障，抓住了抓好了，现代农业建设必将实现新突破。农业是安天下、稳民心的战略产业，这个产业抓好了，我们的改革发展就有了坚实的根基，就能在应对各种复杂局面中赢得主动。
三是顺应亿万农民过上美好生活的新期待，部署了农村公共事业建设要加强。《决定》指出，农村公共事业是社会主义新农村建设的重要内容，也是农村发展亟待加强的薄弱环节。《决定》强调，要把解决农民群众受益最直接、要求最急迫的现实问题作为着力点，推动农村基本公共服务制度化，努力给农民带来看得见、摸得着的实惠，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，让城乡居民共享改革发展成果。农民是我国人口构成的主体，农民安则天下安，农民小康则天下小康。
明确了一个总抓手。即加强和改善党对农村工作的领导。《决定》强调，推进农村改革发展，关键在党。各级党委和政府要坚持把农村工作摆上重要议事日程，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上切实体现全党工作重中之重的战略思想。要打造载体，把党组织建设成为推进科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。要努力建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的农村基层干部队伍。要建设一支高素质的农村党员队伍。要加强农村党风廉政建设。切实做到权为民所有、情为民所系、利为民所谋，讲实话、办实事、求实效，努力创造实实在在的业绩。我国农业30年举世瞩目的发展变化，农村30年日新月异的改革发展，农民30年彪炳史册的伟大创造，反复印证着一个朴素的真理：今天的小康，是在党的领导下取得的，明天的全面小康，一步也离不开党的领导。我们坚信，在以胡涛锦同志为首的党中央带领下，一个欣欣向荣、充满生机与活力的社会主义新农村一定能够建成。
（二）学习十七届三中全会的精神两点体会
近一段以来，我们支部认真学习了十七届三中全会决定，围绕着如何服务大局、做好工作进行了认真讨论。大家认为，作为党的基层支部，作为省一级负责农村行政管理体制改革工作的职能处室，在这场伟大的改革实践中，应该有所作为，能够有所作为，必须有所作为。有所为必须有所知，关键要把学习贯彻三中全会精神贯穿于谋划工作、开展工作的全过程，以三中全会精神统领认识，统领工作。
1、深刻领会三中全会精神实质，在谋划工作中把握两个基本点。
第一，要准确把握一个路径图，即：加强农村制度建设。三中全会提出的6项制度建设，切中了当前我国农村改革发展面临的主要矛盾，有力应对了农村改革发展面临的重要挑战，鲜明昭示了推进农村改革发展的路径图。经过30年的不断探索，我国农村改革进入了依靠制度创新的新阶段，把制度建设作为推进新一轮农村改革发展的重要抓手并作出全面安排，必将从根本上优化我国改革发展的制度环境，为当前和今后一个时期推进农村改革发展提供坚定的制度保障。服务6项制度建设，是机构编制工作为大局服务的最佳切入点。
第二，要切实完成一个新任务，即：加强农村基层干部队伍建设。三中全会《决定》指出：建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的农村基层干部队伍，对做好农村工作至关重要。《决定》从拓宽来源、提高素质、解决后顾之忧、调动积极性四个方面，提出了加强农村基层干部队伍建设的八项任务，是对人事编制工作明确而又具体的工作要求。精心谋划，精心组织，精心实施，确保八项任务落实，推动农村基层干部队伍建设上台阶，是人事编制部门责无旁贷的政治责任和历史责任，是决定人事编制工作能否有为有位的关键所在。
2、以学习贯彻三中全会精神为指导，在开展工作中抓好三个方面。
第一，要敢为人先，在积极探索中找准工作突破口。人事编制工作为农村改革发展服务，关键要找准突破口。我们认为，服务6大制度建设，抓好农村基层干部队伍建设应当是我们工作的两个突破口。服务6大制度建设，重点在于要把握好切入点。安徽是大包干的发源地，安徽是农村税费改革的试点省，安徽又是农村综合改革的先行者，勤劳智慧、敢为天下先的安徽人民，不断以富有创新的改革实践，为全国农村改革提供了鲜活的经验。近几年我省在农村制度建设方面进行了一系列探索，也取得积极成效。比如：农村基层工作新机制在安徽试水、为民服务全程代理制在安徽形成、穷人银行在安徽初建、农村房改在安徽破冰、农业政策性保险在安徽突破、农村土地流转新机制在安徽形成、城乡一体化试点在芜湖、马鞍山推进等等。这些成功的探索，不仅丰富了农村制度建设的经验，同时也为人事编制工作研究服务方式、创新服务机制提供了鲜活的素材和经验。加强农村基层干部队伍建设，重点在于要创新机制。我省近年来在乡土人才开发、乡土人才资质认定、组织动员大专院校毕业生三支一扶、选派优秀大学生到村任职、支持鼓励大学生到农村创业（小岗村）等方面都做了大量开创性的工作，已有了很好的工作基础。我个人认为，人事编制工作为农村改革发展服务，关键就要实现两大任务的新突破。这就要求我们要进一步解放思想，要有敢为人先的精气神，敢于探索、勤于实践、善于总结、勇于突破。
第二，要真抓实干，在服务大局中实现有为有位。真抓实干，不仅仅是一个工作方法问题，更是一个工作作风问题，政绩观正确与否的问题。人事编制工作服务农村改革发展大局，任务艰巨而又繁重，没有真抓实干的精神和实招，不可能取得突破。上午参观小岗村，打内心讲我感到更多的是一丝悲怆：30年前开出的第一朵改革开放之花，30年后仍然挂在树上没有结果，这与华西村形成了巨大反差。改革开放30年，安徽闹闹嚷嚷走了30年，经验出了不少，成果见得不多。倒是近来几年，省委、省政府抓跨越式发展，抓东向发展战略实施，抓农村综合改革，抓沿江经济带建设，抓皖北地区振兴，抓861行动计划，抓合芜蚌自主创新综合改革试验区，亮出了一系列的组合拳，招招对准了安徽经济发展的软肋，并以效能建设为抓手，强力推进，成效初显，前景喜人。我认为，成效初显，关键在以效能为抓手，提起了上上下下的精气神。无数事实已经证明，作风问题决定着事业兴衰胜败。聚焦到我们的本职工作，人事编制工作能否在农村改革发展中有为有位，可以说是机遇与挑战并存，各占一半。如果我们作风漂浮，唱功大于做功，人事编制就不可能有大的作为，就有被边缘化的可能。相反，如果我们能凝神聚气，认真谋划，埋头苦干，从大局着眼，从具体事做起，抓过程，抓细节，抓落实，以实实在在的工作业绩做好服务，我们就能在推动经济社会发展的大局中有一席之位，就能促进人事编制工作新发展。“不日新者必日退，未有不进而不退者”，我们要有时不我待的紧张感。
第三，要抓好关键环节，以体制机制创新推动人事编制工作上台阶。从人事编制工作的性质来看，人事编制工作服务农村改革发展大局，应将体制机制创新作为主要着力点。在农村综合改革的深化乡镇机构改革工作中，省编办把“创新机制、完善服务”作为改革的主攻方向，推动了乡镇职能转变、落实了公益服务、改善了农村干群关系、探索了乡镇政府经济管理的新路子。农民欢迎，政府满意，成效较显著。实践告诉我们，抓体制机制创新，重点要抓好两个关键环节。一是搭建平台，就是抓好制度建设，用制度规范权力运行，用制度维护农民合法权益，用制度推进依法行政，用制度保证服务到位。二是抓好落实。就是要建立相应的工作机制，保证相关制度得到落实。我们感到，作为职能处室，建立机制更重要。好的机制能取得事半功倍的效果，不好的机制，很有可能把好事办坏。在下一步推进农村改革过程中，6大制度建设涉及农村基本经营制度、农村土地管理制度、农业支持保护制度、农村金融制度、城乡一体化制度、农民民主管理制度等，包含内容很多，子系统的子制度建设任务很重，打造政策平台至关重要。同样，这个平台能不能建立，取决于用什么样的机制去建，平台能否发挥作用，取决于与这个平台相对应的工作机制是否有针对性。我们的体会是，体制机制创新是人事编制工作的永恒主题，只有逗号，没有句号，常抓在手，就能推动人事编制工作上台阶。
二、以三中全会精神为指导，明确新形势下新任务
（一）2000年乡镇机构改革的背景
上世纪80年代初，为适应建立以家庭联产承包责任制为核心的农村基本经济制度的需要，进一步解放农村生产力，党中央决定废除长达25年之久的人民公社体制，建立乡镇政府。82年颁布的新《宪法》确定乡镇为农村基层政权。建立乡镇政府，是我们党顺应农村社会经济发展需要，加强国家政权建设，巩固党的执政基础的重大举措，这种组织构架，是与已经建立的以家庭联产承包责任制为标志的农村基本经济制度相适应的，可以说是一种规律的使然，历史的回归。但在实际运行中，由于城乡分割的二元结构制度上的缺陷，乡镇政府的功能没有得到正确发挥，反而产生了一些问题，影响了农村经济社会的发展。2000年4月，温家宝同志在安徽省农村税费改革试点动员大会上，曾对当时乡镇政府运行中存在的问题，有个十分尖锐而深刻的概括：“乡镇政府职能过宽，机构臃肿，支出膨胀，办了一些不该办的事，养了一些不该养的人，收了一些不该收的钱。现在一般乡镇干部都有上百人，多的有两三百人，甚至四五百人，食之者众、生之者寡，这种情况无论如何不能再继续下去了。”温总理的讲话一针见血，切中要害，令人深思。乡镇行政管理体制由人民公社改为乡镇政府，仅仅只有十来年的历史，为什么会出现这样问题？究其原因，我认为有这样几点：第一，传统的农业社会所遗留的赋税制度，使得向农民“摊捐收税”合法化，这种在现代社会中不应由农民承担的不合理赋税的制度性缺陷，激活和激化了乡镇政府“包打天下”、“扩编进人”的冲动；第二，85年实行的“分灶吃饭”的财政管理体制，使得向农民要钱要粮合理化，这在供给机制上为乡镇政府“包打天下”、“扩编进人”提供了经济保障；第三，85到87年提出的“人民事业人民办”，使得部门向乡镇伸脚成为必然，这种政府（部门）请客，农民掏钱的做法，同时调动了部门和乡镇“扩编进人，建立队伍”的两个积极性，造成了乡镇吃皇粮人数大增；第四，乡镇机构编制和人事管理制度不健全，机制陈旧，管理流于了形式，机构编制和人事管理失去了制度性的约束。上述问题造成的直接后果，是乡镇政府职能的越位、错位、缺位，干了很多不干了、干不好、不该干的事，造成机构臃肿，冗员过多，效率低下，支出膨胀，农民负担加重，农村经济社会发展陷于“黄宗曦定律”怪圈中。而这些问题的出现，主要是由于制度上缺陷造成的，解决这些问题，还必须从改革和调整现行的某些制度入手。
（二）2000年以来乡镇机构改革的基本成效
1、2000年第一轮乡镇机构改革取得了破题之效。2000年3月，中央决定我省率先进行农村税费改革试点。省委、省政府审时度势，在全力推进农村税费改革的同时，同步实施了乡镇机构改革。乡镇党政机关精简内设机构9700个，精简行政编制6485名。乡镇事业单位限设6－7个，定编25－30名，精简乡镇事业单位12000个，精简财供事业编制43400名，妥善安置分流人员4万多人，其中2.6万人自谋职业。
2000年乡镇机构改革是农村行政管理体制改革的破题之举，其成效和积极意义在于，一是通过合理界定乡镇政府的事权，推动了乡镇政府职能转变，乡镇政府的社会管理和公共服务功能有所增强，从而为建立服务型、法制型乡镇政府奠定了基础；二是通过明确乡镇事业单位的职责任务，规范了乡镇事业单位的设置，从而为乡镇事业单位实行“分类管理”摸索了经验；三是“零户统管，乡财县管乡用”财政管理方式改革的实施，规范了乡镇收支关系，强化了乡镇财政供给能力和乡镇人员编制控制的刚性约束，从而为建立机构编制管理与财政预算相互配套挂钩的约束机制打下的基础；四是引入竞争机制，采取综合考评、竞争上岗、双向选择和事业单位聘用制管理，规范了乡镇用人制度管理，在建立乡镇新型用人机制方面取得了新突破；五是以制度建设为重点，坚持“一个上收、三项制度”，强化了机构编制管理的抓手，促进了机构编制管理规范化、制度化的建设。六是乡镇机构改革的组织实施，促进了全省机构编制部门管理理念和管理方式的转变，促进了机构编制管理的制度建设和机制创新，促进了机构编制管理部门由“被动执行者”向“主动出击者”的角色转换，提升了管理水平，锻炼了工作队伍，增强了工作权威，树立了机构编制部门开拓有为的新形象。作为第一个吃螃蟹的，我省的做法经验，得到中央编办的肯定，被29个省市学习借鉴。
2、2005年以来的深化改革，在机制创新上取得了突破性的进展。2005年6月，针对农业税取消之后农村经济社会发展出现的新情况，进一步推进三农工作新发展，省委、省政府部署开展了农村综合改革试点，新的一轮以“转变职能、创新机制、完善服务”为核心内容的深化乡镇机构改革迅即在全省展开。经过3年多的努力，改革取得了明显成效，体现了较鲜明的体制机制创新特色。一是职能转变体现了“有所为有所不为”的原则和特点，促进了“政府职能到位、市场职能入位、自治职能归位”，新型的乡镇行政管理体制开始形成。二是乡镇党政机关改革体现了“精简、统一、效能”的原则和特点，行政效率大为提高。三是事业单位改革体现了“功能整合、分类管理”的原则和特点，农村社会化服务体系建设取得了新发展。四是机制创新体现了“效能、规范”的原则和特点，乡镇工作运行新机制初步建立并开始发挥作用。五是公共服务方式改进体现了“便民、高效”的原则和特点，创新了政府管理服务的新模式。六是机构编制管理体现了“从严、规范”的原则和特点，推动了机构编制管理的制度化建设。
（三）当前农村基层政权组织运行中的六个变化。
2000年以来的农村改革实践，尤其是新农村建设的全面推进，已经给我省农村经济社会发展带来了巨大而深刻的变化，反映在农村基层政权组织运行中，有六个明显变化。
1、乡镇行政职能发生变化，工作目标移位。一是由帮助国家完成要粮要款的任务为主，变成为农民做好服务为主，管理职能弱化，服务职能凸显；二是由找钱为自己发工资的官本政府变成为农民发补贴的民本政府，进入“官权退、民权进”的时代；三是由权责利统一的实体结构变为权小责大利微的虚体结构，权力上收，责任下卸，“为部门打工”的情况越来越突出。乡镇工作职能的变化，必然带来工作目标、工作理念、工作思路和工作方法的整体性变化，乡镇工作体制、机制亟需重构和再造。
2、资源的配置方式和管理办法发生变化，干部的“硬权力”弱化。农业税取消后，使得农村中资源配置正在逐步由权力配置（收钱靠“三乱”；花钱打白条）变为制度配置，由基层配置变为上层配置（各种补贴由上面按人按地定到户），由随意滥用（挪用、挤占）变为合理使用（定项目、定标准），由官权管理变为民权管理（公开公布、社会监督）。资源配置方式和管理办法发生的渐进式变化，逐步弱化了乡村干部的“硬权力”，减少了农村干部利用权力“寻租”的机会，为改善干群关系、推动农村工作制度化提供了良好契机。
3、基层微观组织结构发生变化，新的组织构架正在孕育。随着“公共权力”的组织功能渐弱，“政府通吃”的格局已经打破，非正规组织、非正规制度自发生成，逐步浮出水面，正在填补正规制度、正规组织还未能涉及而社会或市场又有需求的领域。农村社会可能由“家庭竞争时代”进入“组织竞争时代”。在这样的背景下，只有进一步放活组织，提高农民的组织化程度，才能有效建立保障农村社会和谐的工作新机制。
4、干群关系发生变化，错位的“主仆”角色开始回归。农业税取消后，乡镇干部的权威随着“硬权力”（要粮要款、分配资源）的丧失而消退，由命令群众转变为不知所为或听命于群众。群众则由害怕干部转变到“两不找”或敢于要求干部为自己服务。农村社会利益格局的分化、裂变、组合，使干部、群众都在重新审视自我，寻找自己的角色定位。干部在想：我该干什么？农民在想，我该要他干什么？
5、农村社会“权”与“利”的分配机制发生变化，干部群众开始尝试民主合作。“主仆”角色的逐步回归，使农村工作方式正在由50年代到70年代的号召动员型、80年代到90年代的指标压力型，走向民主合作型。这是构建农村和谐社会、建立农村工作新机制最振奋人心的好兆头。
6、乡村干部的价值取向发生变化，政绩观出现迷茫。乡村干部过去几乎全部精力和时间放在要钱、要粮、要命上，完成“三要”任务，表扬、鼓励、提拔随之而来，因而产生很强的成就感、荣誉感。农业税免征和达标升级逐渐隐退以后，抓手没有了，乡村干部对价值观、政绩观感到迷茫。目标、方向的迷失，使工作失去动力，缺乏活力，更没有创新力。农村改革急需为他们树立一个表现政绩的新标尺，为他们搭建一个实现自身价值的新平台。
（四）当前农村政权组织运作中的五个问题。
对应于上述的六个变化，目前农村政权组织运行中存在五个不相适应的突出问题。
1、政府职能定位不清。首先，乡镇政府职能不适应市场经济条件下农村经济社会管理要求。乡镇政府在履行职能中存在越位、缺位、错位的问题，政事不分，做了许多不该做、做不好的事情。在经济发展方面，一些乡镇还在作为“市场主体”办实体、上项目；在社会管理方面，存在着包办代替村民自治组织事务等问题；在公共服务方面，农村公共产品和公共服务较为短缺，农民需要的公共设施、市场信息、科学技术等方面的服务总体上供给不足。其次，乡镇事业单位的功能没有充分发挥。农村公共事业发展普遍比较薄弱，事业单位缺乏活力，财政投入偏少，公益性职能并没有正常发挥，经营性职能又相互混淆。
2、责任与权力不对称。“上面千条线，下面一根针。”作为基层政权组织，党和国家的很多方针政策都要通过乡镇来落实，群众一遇到问题也是习惯去找乡镇政府。但是，财政、土地等部门上划管理后，乡镇政府的管理职能受到肢解，在体制上造成了人、财、物不统一，责、权、利不对称。同时，目前我国颁布的大部分法律、法规确定的行政执法主体只到县一级人民政府及其相关工作部门，乡镇政府缺乏依法行政的法律依据和有效的管理手段。而县（市）有关部门对乡镇的考核内容却涵盖了经济发展和社会管理的方方面面，并且不少项目是“一票否决”的硬指标，乡镇只好围着上级下达的指标任务这根“指挥棒”来开展工作，只能依靠行政命令甚至亲情乡情来实施管理。
3、财权与事权不匹配。农业税取消后很多乡镇财政支付能力难以为继，已成为影响乡镇正常运转，有效发挥职能的重要制约因素。实行“乡财县管”后，“给多少，花多少”，乡镇没有自主权也没有了积极性。一方面，多数乡镇可用财力主要用于人员工资部分，其它办公运转经费难以保证，有关部门出台专项政策、下达专项资金，又要求乡镇配套，增加了乡镇财政的压力。另一方面，县（市、区）通过目标责任考核给乡镇下达的指标任务一项没有减少，造成了财权与事权的不匹配，“有钱养兵、无钱打仗”，乡镇收支矛盾进一步加剧，加之巨额的乡村不良债务，农村基层政权正常运转受到严重影响，乡镇的财政危机在一定程度上有可能转嫁为农民的不合理负担（据统计，实施化清债之前，全省乡镇负债132亿，平均753万元）。
4、民间组织发育不足。按照公共行政的要求，从乡镇体制中剥离出来许多社区性、经营性服务，应由民间组织承担。但从实际情况看，我省民间组织发育普遍滞后：一是农民合作组织“生而不长”，数量少，覆盖面小，实力弱。二是大部分供销社等官办民间组织“存而不活”，自身负担重，难以为农民提供服务。三是集体经济组织“形同虚设”，对农民没有吸引力和凝聚力。四是农民自发组织“难产”，在法规、政策上缺乏合理合法的身份。拥有“公权”的政府组织和民间组织是此消彼长的关系，“公权”组织“瘦身”，民间组织不强化，社会管理和服务就会出现“真空地带”。
5、人员素质不适应。总体上看，乡镇干部队伍主流应该充分肯定。但是，与新形势和新要求相比，还存在一些不容忽视的问题：有的对如何解决当前农村工作中存在的困难和问题一筹莫展，感到老办法不能用，软办法不管用，硬办法不敢用，新办法不会用；有的面对农村社会经济发展的新情况，对工作职能如何定位、领导方式如何转变、工作方法如何改进等问题茫然失措；有的乡镇机关工作人员中，年龄较大的同志占了多数，知识老化，思想观念落后，缺乏文化科技知识和带领群众致富的能力，综合素质亟待提高。
前面谈到的当前农村基层政权组织运行与运作中的6个变化和5个问题，是目前乡镇行政管理体制运行中的深层次问题，必须通过不断深化改革来解决。
三、以三中全会精神为指导，谋划新形势下新思路
乡镇机构改革进行了8年，农村基层政权组织运行中还存在这些问题，乡镇干部还有那么多无奈与困惑，足以说明改革任务仍然艰巨，同志须必努力；足以说明改革措施要改进，“加减乘除”已不顶用，我们还需学会“解方程”。三中全会作出推进农村改革的战略部署，给深化农村行政管理体制改革提供了一个极佳的切入机会，同时也规定了新任务，提出了新要求。我们必须抓住机遇，迎接挑战，以制度建设为突破口，在贯彻落实三中全会精神、服务三农的大局中再创佳绩。
（一）对新形势新任务的两点认知
第一，新一轮的农村改革更具挑战性。2000年的农村税费改革，是在农村分配关系发生扭曲的历史背景下进行的，要解决的核心问题是“减负”，关键点是“规范”；2005年进行的农村综合改革，是在农村分配关系得到全面调整的历史背景下进行的，要解决的核心问题是“服务”，关键点是“机制”；新一轮的农村改革，是在农村上层建筑领域进行全面调整的现实环境中进行的，要解决的核心问题是“发展”，关键点是“制度”。相对于“减负与规范”、“服务与机制”，“发展与制度”要解决的矛盾更突出，涉及的领域更广泛，因而更具挑战性。
第二，新形势下乡镇机构改革任务更艰巨。2000年的乡镇机构改革是农村税费改革的配套措施，着力点在于“减负与规范”，主要任务是推进乡镇职能转变，规范机构设置和编制配备，减少吃皇粮的人员，消除增加农民负担的体制性环境；2005年进行的深化改革，着力点在“服务与机制”，主要任务是“搭建平台，创新机制，提高效能，改善服务”；取向比较明确，任务比较单纯。三中全会部署的6大制度建设，涉及到农村经济社会发展的方方面面，要解决的都是现实矛盾的深层次问题，无不需要行政管理体制去服务，去推动，去调适，很多体制要调整，很多机制要建立。在农村改革进入以制度建设创新为突破口的新形势下，行政管理体制改革的作用和地位更加凸显，可以说是一着动则全盘活，一着活则全盘赢。更为重要的，在这一过程中，农村行政管理体制自身也需要不断改革、调整。自身改革要进行，配套服务要跟上，改革任务更艰巨。
作为省级农村行政管理体制改革的操盘手，我们感悟到责任重大的压力，体会到必须有为的紧张。
（二）做好下一步深化改革的初步打算
总的要求是：学习与实践并重，巩固与创新并举，找准切入点，努力做工作，争取在四个方面取得新突破。
1、突出重点，分类指导，在科学合理配置职能上取得新突破。
初步考虑是：坚持建设服务型、法制型乡镇政府的基本取向，根据不同乡镇的特点，按照有所为有所不为的原则，突出重点，分类指导，科学合理地界定配置职能。重点把握好三个方面：
第一，坚持四项基本职能。家宝总理指出：“考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发。重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设。完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业的发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定，推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。”根据总理讲话精神，在农村综合改革过程中，我们将乡镇政府职能进行了归纳，细化为“创造发展环境、加强社会管理、做好公共服务、促进稳定和谐”四大项，方方面面都较为肯定。在认真学习三中全会《决定》之后，我们认为，四项基本职能的界定能够适应现阶段农村工作的实际，符合公共行政与公共管理的要求，一以贯之，必有见效。
第二，为乡镇正确履行职能创造良好环境。结合市县政府机构改革的组织实施，按照皖发〔2007〕8号文件提出的“凡属县级可以完成的行政事务，必须实行以县为主，乡镇协助的工作机制”的要求，清理县乡事权，明确县级部门责任，建立新型县乡工作协同配合机制，为乡镇正确履行职能创造良好环境。从现实情况看，现行的法律法规，除个别法律外，乡镇政府不是执法主体，但现行的行政方式都是上级政府部门尽量把责任推给乡镇，这是造成目前乡镇替部门打工、违法干事，职能上错位、越位的根本原因。这种状况，在下一步深化改革中必须扭转。
第三，突出重点，分类指导。鉴于我省乡镇有城关镇、中心建制镇、一般农业乡镇之分，界定不同类型乡镇职能时要注意把握三者在功能、任务上的不同，既要体现乡镇职能的同一性，又要考虑不同乡镇功能上的差异性。城关镇和中心镇要注重抓好城市（镇）管理和为市场主体服务，以农业为主的乡镇要强化为三农服务的功能。同时，根据新一轮农村改革中乡镇职能可能发生的变化情况，认真做好及时调整。09年安排两件事：一是会同省法制办，开展行政执法权下放城关镇和中心建制镇的可行性调研，并适时组织试点，二是开展马、芜城乡一体化试点中市、县、乡三级政府职能变化调查，应对试点工作需要。
2、创新机制，完善服务，在转变职能上取得新突破。
初步考虑是：从解决农民需求最迫切的事情入手，在做好服务过程中推动乡镇政府职能转变，重点是打造5个平台。
（1）打造政务服务平台，建立制度规范、公开透明的乡镇机关工作运行新机制。四项措施：一是建立政务公开制度。凡涉及乡镇行政的一切事项全部上墙公示，沟通政情民意，促进依法行政；二是完善乡镇机关内部管理制度，推进效能建设，强化制度约束，提高行政效率；三是改革考核考评办法，以事考绩，社会参与，调动积极性；四是加强业务培训，提高素质，增强服务能力。
（2）打造公共服务平台，建立方便快捷、优质高效的乡镇公共服务实现新机制。全面推行“为民服务全程代理制”，健全服务网络，规范服务行为，拓展服务范围，提高服务质量。
（3）打造公益服务平台，建立以钱养事，绩效优先的乡镇公益服务供给新机制。五项措施：一是改革投入机制，实行“以钱养事”，解决政府投入与农民需求对接问题；二是改革用人机制，推行全员聘用，解决“养兵与打仗”的问题；三是改革分配机制，推行绩效挂钩，解决事业单位分配上的大锅饭问题；四是改革考核机制，把农民认可作为考核主要依据，解决“干好干坏一个样”问题；五是建立鼓励事业单位人员发挥作用的激励机制，鼓励科技人员走向市场，发挥所长。
（4）打造教育培训平台，建立城乡对接、学用结合的农民教育培训新机制。两个重点：一是大力实施“阳光工程”，加强农民工进城务工的技能培训，帮助农民工提高技能，提高待遇，提高就业率；二是大力推进科技示范工程，加强农民经营农业的科技培训，提高农民科技种田水平，促进农业增效、农民增收。
（5）打造农民组织化平台，大力培育发展农民合作经济组织，创新乡镇政府经济管理方式。目前，我省已建立多种农业专业合作社5000多个，覆盖农户220万户，总的现状是：数量偏少，规模不大，带动力有限。但发展势头很好、经济效显和社会效益较明显。实践表明，大力培育发展农民专业合作社，是推动现代农业发展的有效手段，是解决农民立足乡土，实现持续增收的有效措施。农民专业合作社的发展壮大，有利于进一步拓展农村经济与市场的对接口，同时，也将推动农村治理结构和方式发生变化。作为乡镇政府转变经济管理方式的抓手，培育发展农民专业合作社是乡镇政府的应为之道。
3、坚持实践，积极探索，在推进6项制度建设上取得新突破。
初步考虑是：把握切入点，选择突破口，服务与攻坚并重，扎实推进6项制度建设，重点抓好两个方面。
第一，深入调研，把握切入点。制度建设，说到底，就是行政管理的实施过程和实施结果。6项制度建设，各有其自身的领域和特点，同时，又相互交叉，互为犄角。服务6项制度建设，关键在于要把握切入点。对我们来说，6项制度建设很多都是全新领域，一方面，我们将加强学习，尽可能多的了解相关知识，另一方面，我们将加强调研，尽可能多的跟进改革的全过程，积极运用行政手段去推动改革措施的落实，善于从行政层面去总结提高。比如说，稳定和完善农村基本经营制度，就意味着现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，但发展现代农业，必须有土地的流转，必须实施规模经营，这里面就有很多关系要调适。乡镇政府该做什么，怎么做，以什么方式做，都是需要认真拿捏的。对于我们来说，就要考虑职能的配置、事权划分以及管理机制的塑造。把握正确的切入点，考验智慧，影响成效。
第二，积极实践，选择突破口。6项制度中，建立城乡一体化制度和健全农村民主管理制度两项，与人事编制工作关联度最高，应是我们的主攻方向。这两项任务，一个涉及到二元结构制度上的突破，一个涉及农村社会治理结构的重构，综合性强，难点多，要有所作为，必须选准突破口，对于城乡一体化制度建设，我们打算积极参与马、芜城乡一体化改革试点，选择合理划分市（主要是区）、县、乡三级的事权，科学界定职能，合理配置行政资源，建立有效机制作为突破口，走下去，沉进去，参与实践，认真总结。对于健全农村民主管理制度，我们打算选择一些为民服务全程代理制和“以钱养事”工作基础较好地方作为联系点，以完善政务服务、公共服务和公益服务为突破口，加强指导，推动规范管理，在总结提高的基础上形成制度予以推广。
4、守住底线，盘活资源，在乡镇机构编制管理机制创新上取得新突破。
初步考虑是：完善制度，创新机制，严管与调整并举，推动乡镇机构编制管理工作上台阶。重点抓好三个方面。
第一，强化管理，坚守底线。确保十一五期间乡镇机构编制和财供人员只减不增，是中央一再强调必须坚守的一条底线。底线不能破，关键在管理。一是要强化管理载体。加大实名制管理推行力度，09年全省乡镇机构编制和实有人员要全部实行实名制管理。建立实名制管理公示制度，接受社会监督。健全机构编制管理考评体系，把乡镇机构编制和财供人员控制情况列为年度考评的重要指标。二是要强化管理抓手。加大督查力度，结合着国务院第190令、省政府第486号令的宣传贯彻。坚决纠查机构编制管理上的违规违纪事件。积极协调有关部门，争取将乡镇机构编制控制情况纳入干部考核和行政监察工作范围。
第二，创新机制，服务大局。机构编制管理，说到底就是通过合理配置行政（人力）资源，最大限度地提高行政（运转）效率。因此，调整也是管理的应有之义。2000年乡镇机构改革以来，我们在管理上侧重于“卡”，进人是“卡”住了，但也带来乡镇结构型缺人和队伍青黄不接的新问题。随着新农村建设的全面推进，农村经济社会发展对复合型人才和某些方面专才的需要越来越迫切。机构编制管理工作面临一个“管住与搞活”的现实考验。破题之要，在于转变管理理念，突出服务大局意识；破题之举，在于创新管理机制，调整结构，盘活资源。调研中，有些地方提出，2002年市县机构改革时市县乡行政编制是捆在一起精简的，那么在精简后，也应当捆在一起使用，至少县乡两级应捆在一起使用。这样既能最大限度地提高行政编制的使用效率，又可以解决“进人荒”的问题。有的地方提出，在编制管理上省里也可以搞一点“民生工程”，让三年内达到退休年龄的提前离岗人员退出编制管理，享受在岗工资待遇，腾出编制以进新人。也有的地方提出，为落实三中全会《决定》提出的“实施一村一名大学生”计划的要求，省里应当开一点政策口子，对到村任职的大学生、三支一扶的大学生，单列一块编制管理，等等。对此，我们将加强调研，认真研究，及时提出政策建议。
第三，加强协调，形成合力。农村行政管理体制改革是一项系统工程，需要方方面面的配合，需要方方面面的智慧。在今后的工作中，我们将把协调沟通配合作为一个重要的工作方法一以贯之。纵向上加强与省直部门的协作、与市、县、乡的协作，横向上，加强与厅、办兄弟处室的协作，集思广益，形成合力，不断提升管理服务水平。
以上汇报不到之处，乞教指正。借此机会，谈一点感受。人生几十年，难得几回搏。我们幸运地经历着中国历史上最激动人心的伟大变革，我们理所当然地要为这场伟大变革做点什么。作为团队，我们将努力拼搏，作为个人，我就将全力以赴。我们对自己的要求是，在伟大事业中多做一些实实在在的平凡事，在不起眼的位置上争取做出引人注目成绩。
