一、服务型政府建设的实践与探索
服务型政府建设是一项长期的历史任务。改革开放以来，在党中央、国务院统一部署下，我省政府机构通过四次大的改革，政府职能切实转变，组织结构不断优化，机构编制有效控制，机关和事业单位编制总数与人口总数比例保持下降趋势，财政供养总人数与人口总数比例达到1：41水平，政府行政效能和服务经济社会发展能力不断增强。
（一）围绕经济发展需要，不断深化政府机构改革。
围绕省委、省政府“以工业化为核心，以信息化带动工业化，走新型工业化道路”的工业强省战略，分析研究影响我省经济发展的深层次矛盾和问题，不断改革完善政府经济管理的体制机制，努力为推进安徽经济跨越发展服务。一是开展了国有资产监管、地区经济调节、流通管理、食品安全和安全生产监管等体制改革工作，完善了事关发展大局的体制机制。二是调整了乡镇企业管理模式，把乡镇企业纳入中小企业统一规范管理，加强了对中小企业特别是民营企业的政策引导，完善和落实了促进中小企业发展的具体政策措施，加快了推进国有中小企业的改制步伐，改进了政府管理和服务中小企业发展的方式，促进了我省中小企业和民营经济的发展。三是将省政府的经济运行、行业管理、技术改造投资、国有经济布局、国有企业的改革与管理、现代企业制度建设与中小企业发展职能进行有机整合，加强了我省工业发展的整体规划和统筹协调职能，增强了省政府经济调节功能和综合协调经济社会发展能力，保证了我省经济管理体制不断适应跨越发展的需要。
（二）围绕机关效能建设，深入开展省直机关职能清理。
按照省委、省政府深入推进机关效能建设的部署和要求，以体制改革为动力，以解决政府职能运行的深层次问题为重点，推进职能清理工作由外向内转变、由点向面拓展、由表及里深化，努力为机关效能建设提供体制机制保障。一是为解决省直机关存在的职责不清、职能交叉、协调困难和效率不高等问题，开展了以“理顺职能关系、规范行政行为，提高机关效能”为主要内容的机关职能清理工作，省直部门反映有关职能方面问题70项，我们在综合分析研究的基础上，梳理分类，区别对待，对其中职能已经明确、不需要调整的，督促有关部门抓好落实；职能已经界定、履行中协调配合不够的，要求有关部门加强沟通、协商解决；因情况变化或法律法规等原因、需要进一步明确和理顺的，由省编办提出界定建议，经省政府常务会研究确定后，通过新闻发布会、政府网站等形式，向社会通报职能清理工作情况，公布清理界定意见。二是理顺部门内部职能关系，解决内设处室职能交叉问题；合理划分内部事权，优化内部机构设置，整合配置人员编制；将机关承担的一些技术性评价职能与事业单位承担的行政审批职能实行调整归位，解决政事不分问题，深化了职能清理工作。三是全面开展了省直机关“三定”规定修改完善工作，有关部门应该取消、调整的职能得到了进一步明确，增加的职能得到了补充，一些不合时宜的职能得到了修改完善，机关内部一些相同或相近的职能得到了合理归并，职能相同或相近的内设机构实行了综合设置，内设机构的人员编制进行了重新整合配置。
（三）围绕服务“三农”工作，全面推进农村综合改革。
以建设服务型政府为目标，以规范职能事权为切入点，深入开展农村综合改革，全面改进和完善乡镇政府社会管理与公共服务职能。一是按照建立公共行政体制的要求，明确乡镇政府必须抓好创造发展环境、加强社会管理、搞好公共服务、促进稳定和谐四项基本职能；二是按照依法行政、权责一致的原则，明确县乡事权，为乡镇履行四项基本职能创造良好环境；三是按照有所为有所不为的原则，将不应由乡镇政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。通过规范事权，改变乡镇政府职能缺位、越位、错位现象，加强了乡镇政府示范引导、政策服务和营造发展环境职能，推动了乡镇政府工作重心向为农民群众和各类市场主体服务方面转移，提高了乡镇政府社会管理和公共服务能力，初步实现了政府职能到位、市场职能入位、自治职能归位，乡镇政府的公信力明显提高。
（四）围绕明确政府责任，积极探索部门协调配合机制。
以部门职能与责任关系研究为先导，明确细化部门牵头配合责任，探索部门协调配合工作机制，努力破解部门争职能、要机构、要编制，有利的事争着管，有风险责任大的事都不管，不愿承担与职能相应责任的难题。一是提出在改革部门“三定”（定职能、定机构、定编制）中增加定责任的内容或变“三定”为“四定”（增加定责任），以及探索建立部门间协调配合机制的改革设想。二是确立了以《省级政府部门职能及其责任研究》、《地方政府部门履责评价研究》为先导，逐步探索规范部门责任规定、明确部门间协调配合职能事项的工作思路。三是完成了中央编办与联合国开发计划署（UNDP）《地方政府部门履责评价研究》课题研究工作，初步设计了地方政府部门履责评价标准框架，系统分析了地方政府部门履责评价的基本原则、路径和方法，深入探讨了健全地方政府部门履责保障体系的有效途径，为探索建立“责任政府”提供重要理论支撑。四是从最基础工作做起，着手摸底梳理省直各部门承担的牵头、配合的职能规定，细化牵头、配合职能的权责事项，实化工作内容，为进一步探索建立科学高效的协调配合机制打好基础。
（五）围绕优化政务环境，不断创新行政管理运行机制。
按照省委、省政府的统一部署，积极开展了行政审批管理和行政执法体制试点改革工作，创新管理运行机制，不断优化政务发展环境。一是按照《中华人民共和国行政许可法》和国家审批制度改革的有关规定，对省有关部门和机构的行政审批项目进行了全面清理，取消和下放了620项审批项目，进一步简化和规范了保留项目的审批程序。二是改革了行政审批管理方式，不断创新管理运行机制，积极推进行政审批权相对集中（“两集中”、“两到位”），通过行政审批集中办理、并联审核等形式有效提升了行政审批工作效率，增强了市、县政府服务群众、服务经济社会发展的能力。三是积极推进综合行政执法试点和行政处罚权相对集中试点改革工作，在淮南市和宁国市开展了清理整顿执法队伍、实行综合行政执法的试点改革工作，在全省17个市和32个县（市）城市管理领域开展相对集中行政审批试点工作，取得一定成效。
（六）围绕发展县域经济，积极开展扩权强县试点工作。
先后选择宁国等30个县（市）开展扩大经济社会管理权限试点改革，激发县域经济发展活力，提高县级政府加快发展的积极性、主动性和创造性。省直有关部门按照“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”的原则，从计划下达、资金拨付、项目办理等方面共下放了143项管理权限，赋予试点县部分省辖市经济社会管理权限。从一年多的实践看，扩权试点工作总体进展顺利并取得了积极成效：一是提高了办事效率。二是建立了试点县与省直部门的直接联系渠道，提高了向国家和省争取项目和资金的成功率。三是扩大了知名度，提升了对外形象，增强了试点县招商引资的吸引力。四是加快了试点县经济社会发展速度。
二、服务型政府建设存在的主要问题
（一）行政管理职能有待进一步规范。
明确规范职能，推进职能转变是政府机构改革的关键。经过多次调整改革，我省政府职能得到进一步的明确和规范，职能转变也取得了阶段性成果，但与不断适应经济社会发展需要的要求还存在较大差距。一是政府职能“错位、越位”问题仍然较多。一些综合经济部门管了微观层面的具体问题，宏观管理“微观化”；一些部门舍不得自身利益，保留的行政审批事项仍然较多，甚至“以批代管”，“以罚代管”。二是政府职能“缺位”问题仍然突出。一些该管的事却没有管到位，政府的社会管理和公共服务职能比较薄弱，社会保障、劳动就业、公共教育、医疗卫生等基本公共服务的投入没有随着经济发展相应增加，政府的经济调节、行业管理和产业引导等职能作用，不适应我省新兴产业快速成长和经济社会跨越发展的需要。
（二）不同层级政府职能定位有待进一步明确。
从行政运行角度来看，现行的政府职能，存在决策、执行、监督职能配置不科学问题，权力过于集中与过于分散并存。横向上看，决策权过于集中，执行权划分过细，监督权流于形式；纵向上看，决策权分散宽泛，执行权随意性较大，监督制约机制不健全。不同层级政府职能定位不尽合理、职能与责任对应失衡，存在“权力回收、责任外放”的趋势，或有权无责，或有责无权，难以充分调动各方面的积极性。省级政府部门，特别是宏观经济管理部门注重具体审批等微观事务性工作，宏观统筹协调、业务政策指导、执行监督调节与前瞻研究规划职能难以履行到位。市、县政府职能定位在宏观与微观两头摆动，处于宏观难以准确入位、微观不能充分到位、中观两头受累的尴尬境地。市辖区政府的职责定位不合理，其管理权限、人员编制按照市政府城市管理工作的派出机构配置，与其实际履行的“三农”为主的职责任务不相一致，尤其是上世纪九十年代以来地改市的区，在一定程度上影响了当地经济社会的又好又快发展。
（三）部门职能交叉问题有待进一步理顺。
部门职能分工过细，导致部门之间职能交叉、职责权限关系不清晰、协调配合难度较大，一件事多家管、有了事都不管，有利的事争着管、棘手的事都不愿意管的现象屡见不鲜。比如，在食品卫生、食品安全监管方面，农业、林业部门管农产食品生产，质监部门管非农产食品的加工和质量标准，工商部门管流通，商务部门管部分食品的储备、畜禽屠宰、市场调剂和进出口，卫生部门管餐饮，食品药品监管部门管综合协调。在水管理、农业、能源、交通、信息、社会保障、人力资源、知识产权等方面，也都程度不同地存在类似情况。此外，上下级政府在社会管理、公共服务、市场监管等方面也存在一定的职能交叉问题。
（四）机关效能建设有待进一步深入。
近年来，在各级党委、政府的强力推进下，通过政务公开、首问负责、一次性告知、限时办理、责任追究等一系列制度的有效推行，机关效能建设取得了积极成效，机关干部思想得到切实转变，工作作风不断改进，服务水平逐步提高，受到人民群众和社会各界的充分肯定。当前，经济社会正处于深刻转型期和发展期，特别是全面落实科学发展观、加快构建和谐社会、建设服务型政府对机关效能和作风建设提出了新的更高要求，政府管理创新被推上更加紧要的日程。全面审视我省机关效能建设，仍存在一些亟待解决的突出问题。一是工作重点集中于作风、态度和办事时限等直观层面，对行政管理的目标、服务效果和效能建设的体制机制等深层次、实质性问题重视度不够，效能建设在政府管理水平质的提升上效果不明显。二是注重单位、处室和个人等单个层面的效能建设，对单位、部门之间和政府整体效能的提升关注不足，工作创新局限于就事论事，难以取得预期效果。三是效能建设认识不足，停留在表态承诺和一般事务性工作，甚至等同于电子政务、政务公开，解决实际问题的力度不大、招数不多，影响效能建设工作的深入推进。
（五）行政审批管理制度改革有待进一步深化。
当前，行政审批权集中试点工作在全省迅速推行，并取得积极成效。在充分肯定行政审批集中试点改革方向和工作成绩的同时，我们也应清醒认识存在的一些突出问题。一是审批项目清理下放工作没有完全到位，受权力利益影响，省级政府部门仍然保留了大量具体事务性审批事项，与省级政府宏观管理与监督协调的职能定位不相符合。二是将技术论证与决策性审批等同于要件审查、程序备案性审批（执行性审批），一味强调缩短审批时限，忽视技术论证与决策性审批的真实目的和客观规律，复杂问题简单化，实体审批流于形式，政府管理职责虚化轮空。三是将政府内部行政管理事务等同于一般行政审批管理工作，内部管理外部化，人为增加了管理成本、降低了工作效率。四是改革模式格式化，只注重强调行政审批管理权的横向归并集中、强调各级政务服务中心的实体化建设，而忽视行政审批管理纵向上的体制调整和机制创新，忽视具体行政审批管理与服务向基层一线下放转移的改革方向，容易形成为改革而改革的形式化倾向。
（六）农村综合改革、城市综合执法、扩权强县试点工作有待进一步推进。
农村综合改革、城市综合执法、扩权强县试点等改革是提升基层、地方政府经济社会管理能力、全面优化我省经济社会发展环境的重大举措。受部门和地方利益影响，上述改革困难重重。农村综合改革中，相关部门将管理责任与执行事务一同下放，导致乡镇政府有事无权、有责无权，疲于应付部门工作事务，难以有效发挥地方管理的积极性、主动性和创造性，难以履行促进一方经济社会发展责任。城市综合执法改革受部门利益和现行行政法律规定的双重制约，难以深入。行政执法主管部门受自身利益影响，一方面强调法律关系和执法体制的障碍制约，另一方面又缺乏体制创新的动力和推动相关法律法规修订调整的积极性，改革无法推进。扩权强县试点工作受部门和地方利益影响，存在权力明放暗不放、虚放实不放、小放大不放、事放权不放等突出问题，难以在一些制约县域经济发展的关键环节取得突破。
三、加快我省服务型政府建设的思考与建议
加快我省服务型政府建设，要在巩固改革现有成效的基础上，按照全面贯彻落实科学发展观的要求，突破政府本位的传统思维模式，实现指导思想的根本性转变，切实把以人为本、促进我省经济社会发展、满足人民群众的实际需要作为创新政府管理体制机制的出发点和归宿，推动政府职能转变，调整优化体制机制，不断提升政府的管理服务效能。
（一）以科学发展观为统领，进一步加大政府职能转变的工作力度，理顺不同层级政府的职责关系，全面推进新一轮政府机构改革。
从我省经济社会发展和人民群众现实需要出发，全面审视和推进政府职能转变。政府职能是一个历史的范畴，也是一个不断发展变化的过程，揭示了政府在经济社会中的基本方向和基本作用，回答了政府在经济社会中“应该做什么、不该做什么”的问题。但政府职能如何转变——即以何种价值理念来衡量什么是应该做的？什么是不应该做的？这是我们必须认真思考积极探索的现实课题。总结政府机构改革工作经验，我们认为当前政府职能转变的首要任务就是全面贯彻落实科学发展观，克服政府本位、单纯从政府部门管理的角度确定政府职能的片面做法，实现根本指导思想的突破。要从社会本位、经济社会发展和人民群众现实需要的角度出发，统筹考量政府职能，促进政府职能转变，不断提升政府统筹经济社会跨越发展的能力，不断提升政府现代社会管理能力，不断拓展政府全面、均等、优质、高效提供公共服务能力。
从我省经济社会发展和人民群众现实需要出发，全面审视和确定不同层级政府的职能定位。要按照科学发展观的要求，合理确定不同层级政府的职能定位，理顺和明确不同层级政府的职责关系，加强省级政府在协调经济社会发展、区域协调发展、城乡统筹一体化发展方面的作用，强化省、市政府产业布局、新兴产业发展引导、社会管理和公共服务统筹协调职能，完善省级政府经济调节与市场监管的宏观规划和监督管理能力，推进扩权强县、省直管县、兴乡强镇试点改革工作，扩大基层政府治理权，拓展县、乡基层政府与街道办事处社会管理、公共服务等事务性管理与服务功能，规范公共服务的职责任务和工作程序，为构建便民、高效的服务型政府奠定基础。
从我省经济社会发展和人民群众现实需要出发，全面审视和推进新一轮政府机构改革。党中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》明确了改革的基本要求，提出了改革的主要任务，鼓励地方从实际出发，充分发挥行政管理体制改革与机制创新的积极主动性。我省政府机构改革应与实现经济社会跨越发展战略相适应，围绕影响我省经济社会发展的突出问题和人民群众的现实需要，完善“三农”服务、推进信息化与工业化融合、促进城乡交通衔接、建设规划统筹、人力资源统一管理、加强文化综合执法、食品药品监管、健全基层社会管理体制、创新“窗口”管理服务方式，加大改革力度，创新工作思路，积极探索适应我省经济社会发展需要的体制机制，努力在建立有机统一的大部门体制上有所突破，有所创新。
根据《中共中央 国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发〔2008〕12号）精神，结合我省实际，建议从以下四个方面综合考虑省政府机构改革问题：一是基于我省经济欠发达、对中央依赖性相对较大，上下对应，有利于顺畅工作关系，有关方面对“上下对口”的认同度较高，有利于划分和界定职责、解决职责交叉问题，相对减小职能整合的工作难度等方面的考虑，尽可能将省政府机构设置和职能配置与国务院部门相对应；二是按照中央关于地方政府机构改革调整优化组织结构八个方面的内容，本着改革创新、重点突出，积极探索实行职能有机统一的大部门体制的思路，更加注重有关农业和农村工作的综合管理与统筹协调，相应改革有关涉农职能机构；三是按照大稳定小调整的思路，注重保持省政府机构设置总体稳定，做到局部调整、循序渐进，逐步深化政府机构改革；四是改革的方法，先省后市县依次推开，从我们调研的情况看，这是大家的共识。
（二）从提升政府行政效能、营造良好政治生态出发，深化省直机关职能清理、创新行政管理体制机制，分类推进行政审批管理体制改革。
加强社会管理和公共服务，建设服务型政府，关键要提升政府效能。政府效能建设，必须以“理清部门交叉职能关系、优化内部职能机构设置、建立协调配合工作机制、顺畅职能运行体制机制”为突破口，着力解决影响经济社会发展、人民群众反应强烈的突出问题。
全面拓展省直机关职能清理的工作内容和工作范围，从体制机制上不断推进和深化机关效能建设。一是梳理有关法律法规规定和国家部委文件，从源头上研究解决党政之间、部门之间、不同层级党政部门之间职能交叉问题。二是针对部门职能分工过细、职责权限关系不清晰问题，按照一件事由一个部门管理的原则，适当整合归并相同相近职能，从根本上解决推诿扯皮问题。三是规范垂直管理部门与地方政府的关系，强化地方政府的管理责任，明确垂直管理部门促进和保障地方经济社会发展的工作职责，做到既发挥上级政府垂直管理优势，又充分调动地方政府的管理积极性。四是解决好部门内部机构职能的优化整合、科学设置问题，减少部门内部机构的职能交叉，顺畅职能运行，提高机关效能。五是在市、县全面部署和开展机关职能清理工作，从体制机制上全面提升各级政府机关的行政效能。
创新管理运行机制，从科学慎重决策、便捷高效服务两个基点出发，分类推进行政审批管理体制改革。一是进一步加大行政审批项目清理工作力度，大力调整和取消应由事企业单位和社会中介组织承担，政府不该管、管不好、管不了的行政审批事项。二是坚持效能原则，精简合并行政审批项目，简化审批管理程序，下放审批管理权限，创新审批运行机制流程，不断提升行政审批工作效率。三是进一步规范行政审批工作程序，全面公开行政审批的要件标准，积极推进执行性审批办理与监督管理的相对分离，不断完善并联审批、一站式服务的运行机制。四是大力精简和下放省级政府部门承担的企业注册、资格审核、资质认证等执行性审批事项，积极探索执行性审批行政授权、委托代理的有效办法，不断加大执行审批事务向县、乡基层政府下放转移的工作力度，努力拓展基层政府的服务范围和服务能力。五是深入研究资源规划、环境评价等决策性行政审批管理制度，积极探索决策性审批管理体制改革的有效途径，不断规范和完善民主科学决策的工作程序和工作方法，进一步增强省级政府对关系国计民生和全省经济社会长远利益问题的统筹规划与协调发展能力。
（三）以保障和改善民生为重点，创新和完善市场监管、社会管理和公共服务的运行机制，逐步形成政府部门各司其职、社会组织和人民群众广泛参与监督管理的体制机制。
整合管理和服务资源，建立政府行政管理与社会组织、基层群众广泛参与、有效衔接和良性互动的工作机制，是加快服务型政府建设、提升政府服务效能的有效途径。一是要转变政府管理的服务理念和工作定位，注重对全社会管理服务资源的整合利用，支持群众团体和社会组织参与社会管理和公共服务，充分发挥公益性事业单位的公共服务作用，善于运用市场机制调动各类经济实体有效参与公共服务、逐步实现政府管理工作由直接管理、直接服务向综合管理、监督协调的转变，着力提升政府社会管理和公共服务的工作效能。二是要建立和完善政府管理与群众监督有效衔接的工作机制，切实维护和保障群众监督的权威性，不断提高人民群众主动参与监督管理的责任感和全面广泛参与监督管理的积极性，有效解决政府市场监管力量不足、管理缺位和社会管理、公共服务效率不高问题。三是要加快推动基层社会管理和服务由传统条块分割的“单位体制”向属地化、社会化的现代社区体制转变，充分发挥城乡基层自治组织协调利益，化解矛盾，维护稳定的作用。四是要充分利用现代通讯、交通和办公管理技术，建立和完善快速反应的工作机制和应急体制，逐步实现政府管理的全面覆盖、现场监控、即时处理能力，不断提升政府特别是基层“窗口”单位市场监管、社会管理和公共服务的工作效能，有效提升各级政府保障公共安全和处置突发事件的能力。
（四）以培育创新能力，促进我省经济社会跨越发展为目标，积极探索和完善省级政府统筹经济社会发展科学决策、有效协调，合芜蚌创新试验区城市政府自主准确定位、主动协作分工的协调配合机制。
提升不同层级政府、不同区域政府之间协同配合能力，是政府行政管理创新的重要内容，也是实现优势互补、谋求区域一体化发展规模优势、促进我省经济社会跨越发展的有效途径。一是要建立和完善市、县政府广泛参与、有关专家学者全面系统论证的省级政府战略发展规划的科学决策机制和执行保障机制，进一步增强省级政府科学发展的统筹协调能力，不断增强市、县政府科学发展的执行力和创造力。二是要建立和完善区域内政府间的协调配合机制，按照优势互补的原则，协商处理制约区域经济社会发展的突出问题，发挥规模协作优势，不断增强市、县政府自主创新能力，努力实现科学发展、和谐发展、跨越发展、城乡统筹与区域一体化发展。三是要引入市场利益引导合作机制，充分发挥市场在处理不同层级、不同区域政府短期利益分配中的引导调节作用，妥善解决经济发展协作、社会发展衔接、创新发展分工等区域合作问题。四是要创新合芜蚌创新试验区城市政府协同发展的工作机制，扩大城市政府发展规划、项目管理、地方金融、人事编制等方面的管理权限，下放工商、税务、质监等执法管理职能，规范运行程序，不断增强各市政府自主准确定位、主动协调配合、互利协作分工的发展能力。
（五）以强化责任机制、规范权力运行为目标，加快政府部门职责关系研究，明确部门职责边界、规范部门协调配合工作机制，为建立和实践符合科学发展观要求的政府绩效评价体系奠定基础。
明确和规范责任，是促进政府部门充分履行职能的有效手段，是满足人民群众民生需要、改善经济社会发展环境、提升民生质量、保障人民群众切身利益、维护人民群众合法权益的必然要求，也是有效开展政府部门履责评价和监督前提条件。在新一轮改革中，我们要加快推进“明确职能定位，健全责任体系”的理论研究，从职能配置的静态角度和职能运行的动态角度，深入探求职责评价的科学体系和责任追究的有效机制：一是在规范政府职能、理顺职能关系的前提下，按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”不同职能类型，明确相应的责任；二是按照“决策、执行、监督”的不同运行过程，规范行政程序，明确相应的责任；三是积极探索决策、执行、监督既相互协调又相互制约的管理体制和运作机制，按照决策、执行的不同特点，建立分类监督制约机制，严格监督制约措施，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，从体制机制层面彻底解决职能运行的越位、缺位和错位问题，保障政府部门充分发挥职能作用。四是从健全部门协调配合工作机制入手，立足充分发挥部门的职能作用，明确部门职责边界、细化协调配合工作职责，规范协调配合工作程序，提高协调配合的工作意识，强化协调配合的监督制约措施，从体制机制两个方面解决政出多门，管理多头、协调配合机制不畅的问题，不断提升政府行政管理的整体效能。
