——我省事业单位改革30年扫描
安徽省编办事业机构编制处 丁和生
我国改革开放从1978年开始至今已有30年历程。30年，近三分之一个世纪，在历史的长河中只不过是短暂的一瞬，但我国改革开放却经历了风生水起到大潮彭湃。在这一大背景下，我省在推动经济体制改革和政府机构改革的同时，对教育、文化、科技、卫生等领域的事业单位管理体制也进行了一系列改革，安徽省编办敢弄潮头，开拓创新，在事业单位放权与扩权、事业单位法人制度建设、事业单位分类管理、事业单位租赁承包兼并联合、经营服务性事业单位转企改制等方面进行了大胆实践，历经30年求索耕耘，在事业单位改革的漫漫征程上，展现出瑰丽的辉煌。
1978－1985年：放权与扩权
随着改革开放号角的吹响，党和政府的工作重心随之转移到社会主义现代化建设上来，我国事业单位也进入了又一次快速发展时期。但随着事业单位的发展，在计划经济体制下政府对事业单位包得过多、统得过死的问题也日益显现。为此，随着我国改革开放事业的逐步展开，我们在1978－1985年间主要进行了编制包干试点与事业单位企业化管理的尝试，均取得了较好的效果。
上世纪80年代初，我省在铜陵、蚌埠和怀远、灵璧、嘉山（现明光市）、濉溪大胆试行编制包干。试行编制包干客观上要求向包干事业单位下放编制管理和使用权限，同时也要求事业单位转换机制、调整结构、改进方法，以适应工作需要，提高单位效益。在试行中，不少包干单位主动裁减科室、调整分工，团结协作，满负荷工作。包干单位也都能自觉按合同规定，清退借调人员和顶岗临时工，严格执行离退休制度，有效控制了机构编制膨胀，提高了单位的整体效益，也为国家节约了大量的事业经费。
与此同时，我省还在部分地区实行事业单位企业化管理。事业单位长期以来均由财政实行供给，经济不独立，发展受限制，事业单位缺乏应有的活力。为了改变这种状况，当时的宿县县委、县政府从1985年开始，先后在有条件的事业单位推广县科技开发公司、县水利局、县广播电视局等部门创造的事业单位企业化管理的经验，从而闯出了一条事业单位由财政供给型向经营管理型转化的新路子。他们的主要做法是：县财政对实行企业化管理的事业单位由“盈交亏补”改为“定额补贴”，实行亏损包干、增收留用、超亏不补的管理原则。在具体实施上，对实行企业化管理的事业单位，经济上独立核算，自负盈亏，基本按照企业的一套办法进行管理，把经营机制、竞争机制引入事业单位，并在财政、税收、工商登记、经营范围等方面给予政策优惠。
事业单位实行企业化管理，使事业单位从财政依赖型向经营管理型转变，减轻了财政负担，提高了单位效益，为事业单位向企业转转化创造了条件。
1990－1997年：建立事业单位法人制度
随着社会主义市场经济体制概念的提出和逐步推进，计划经济条件下事业单位的部门所有和条块分割已越来越不适应工作需要，事业单位需要以独立法人资格，自主参加市场经济分工，并由此实现自我约束和自我发展。于是，早在1989年，安徽这个地处淮河流域的内陆省就已酝酿开展事业单位登记工作，开始了建立事业单位法人制度建设的最早探索。
鉴于事业单位分布广、类别多、情况复杂以及先前对事业单位管理上的不规范，导致事业单位概念不清、总量失控、职能混乱、设置重叠，给登记造成很大困难。因此，在开展登记工作之前，省编办用近两年时间对全省事业单位进行清理整顿，撤、并、转了一批事业单位，确保进入登记范围的属于真正意义上的事业单位。
1990年，省机构编制委员会发出了《关于事业单位年检和登记的通知》，在全省统一建立事业单位登记制度，标志着安徽省在全国第一个建立起事业单位登记管理制度。从1993年起我们又围绕登记工作进行了一系列配套改革，相继建立了事业单位审批制度、评估制度以及法定代表人离任审计制度，建立一整套行之有效的登记管理制度，不仅推进了事业单位改革，也使事业单位登记管理制度得到了进一步完善，达到了以登记促改革、以改革带动登记工作的效果。
1997年7月，省政府颁布了《安徽省事业单位登记管理办法》，对事业单位登记的对象、范围、条件、类型、程序、年检、公告、证书管理等都作了明确规定。至此，我省在全国第一个建立起了较为完备的事业单位法人登记管理制度，正是有了安徽的成功探索，为在全国建立统一的事业单位登记管理制度，直至出台《国家事业单位登记条例》，奠定了坚实的基础。
1997－2002年：事业单位分类管理
事业单位门类多、情况复杂，各类事业单位所承担的职能、经营服务状况都有所不同，因而改革的条件、内容、方式和措施也不一样。安徽省编办以事业单位分类管理为突破口，根据事业单位的社会功能、运营状况、经费来源等不同特点，采取不同的政策措施，重新界定其机构编制管理形式，以增强事业单位活力，减轻财政负担，促进经济建设和社会事业的协调发展，全面推进事业单位机构改革。先后出台了省委《关于推进事业单位机构编制分类管理的通知》、省政府《转发省机构编制委员会办公室等部门关于事业单位两个过渡工作若干政策意见的通知》、省编委《关于事业单位机构编制分类管理的实施意见》和《安徽省事业单位机构分类和财政供给范围的界定意见》等政策性文件，并认真组织实施，在我省建立起按事业单位职能确定单位类型，按事业单位类型划分单位性质，按事业单位性质确定经费预算形式的事业单位管理新机制。经过几年的努力，截至2002年底，全省实施分类管理和两个过渡的事业单位5586个，计98436人。其中，撤并事业单位362家，转企事业单位715家，每年为财政节减经费10亿元左右。
1998－2000年：租赁承包兼并联合
现有事业单位主要是在计划经济体制下建立和发展起来的，与社会主义市场经济体制还有许多不相适应的地方，政事职责不分，社会化程度不高，管理方式单一，布局和结构不合理，缺乏竞争机制和自我发展、自我约束机制，发展和需要有所脱节，财政负担沉重等问题还比较普遍地存在，严重制约和困扰了事业单位的生存和发展。安徽省从1998年开始，以省政府出台的《关于事业单位租赁承包兼并联合若干意见》为标志，在全省实施事业单位租赁、承包、兼并、联合等工作，对国有事业单位进行战略性改组。
事业单位租赁、承包的范围主要是规模较小、服务单一、效益差的国有中小型经营类、服务类事业单位；兼并联合的范围主要包括：资不抵债或接近破产，机构设置过于零散及规模过小、服务对象单一，与经济建设脱节、长期任务不足、不出成果、社会效益低或没有发展前途；任务相近、机构设置重叠，以及自己要求被兼并联合的单位。事业单位租赁、承包以个人承租承包、合伙承租承包、本单位全体职工的承租承包、企事业单位承包等为主要形式；兼并、联合的形式有购买式兼并、承担债务式兼并、控股式兼并、多种形式联合等。
我省事业单位租赁承包兼并联合工作，先试点后逐步推开，取得明显成效。如省水产局技术研究所转让外企、砀山果科所兼并企业走农科贸一体化的路子、安徽日报社兼并十多家报刊社、国旅兼并省友谊宾馆、省总工会职工旅行社、省计生委黄山职工培训中心转让出售等，为探索国有事业单位实现机制转换，从整体上搞活事业单位，走出了一条成功之路。
2000－2008年：管理体制改革
事业单位相对集中在教育、科研、文化、卫生等行业，我省这些行业的事业单位约占总量的70%左右。2000年以来，国家相继出台了这些行业事业单位体制改革文件，加大了事业单位体制改革力度和速度。为适应这一改革需要，安徽省编办结合各行业体制改革，进行了大规模的以管理体制改革为主要内容的事业单位机构改革。
首先，开展艺术团体管理体制改革。改革的主要内容与重点：一是转变政府职能，实行政事分开、管办分离，确立艺术表演团体独立法人地位。二是调整布局，优化结构，择优扶强，撤并一些没有市场需求、丧失演出能力和生存能力的艺术表演团体。三是建立艺术表演团体面向市场的机制，进行制度创新。四是建立新的经费投入机制，提高资金使用效益，改革经费拨款方式，变静态拨款为贷、投、补、奖等多种形式的动态追踪投入。
其次，开展科研和设计事业单位改革。以推动科研院所转制为重点，调整科研院所的布局结构，优化科研事业单位的资源配置，推进科技与经济的紧密结合，加快科研事业单位与市场的紧密结合，加快科研事业单位社会化、市场化进程，使科研单位成为自主经营、自担风险、自我约束和自我发展的科技实体。至2002年底，全省有150多家应用型科研院所和105家工程勘察设计单位实行了改企转制。
再次，推进机关后勤服务机构改革。有计划、有步骤地将机关后勤行政管理和机关后勤服务职能分开，组建机关服务中心，实行独立预算、自负盈亏，使机关后勤服务机构成为自主经营的事业性服务实体，逐步实现后勤服务工作社会化。
同时还全面推进教育事业单位机构改革。一是推进高等院校机构编制规范管理和布局结构调整，出台《安徽省高等学校机构编制管理暂行办法》，并据此对高校实施“三定”，科学配置职能，调整内设机构，优化人员结构，同时配套推进高等院校结构调整、财政拨款方式改革、人事分配制度改革、后勤社会化改革。二是开展了职业院校管理体制改革，先后出台了《安徽省高等职业技术学校机构编制管理暂行办法》、《安徽省中等职业学校机构编制管理暂行办法》，对职业院校管理体制、机构设置、人员编制、经费形式等进行了改革和规范，进一步促进了我省职业教育事业发展。三是推进中小学机构改革，按照国家统一部署和精简、统一、效能的原则，重新核定中小学机构编制管理方案（定职能、定机构、定编制），规范学校职能，理顺各内设机构的职能关系，合理确定人员编制和人员结构。同时，进一步深化中小学内部管理体制改革，全面实行校长负责制、岗位目标责任制、全员聘用制和结构工资制，建立和健全中小学机构编制管理制度。
大力推进卫生事业单位管理体制改革。一是根据《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》，拟定下发了《安徽省农村卫生机构改革与管理的实施意见》、《安徽省乡镇卫生院管理体制及机构改革的实施意见》，并组织实施，这对新时期加强我省农村公共卫生工作、推进农村卫生服务体系建设、改革乡镇卫生院管理体制、依法加强对农村医药卫生的监督管理等起到了积极的作用。二是认真贯彻国务院《突发公共卫生事件应急条例》，出台了《安徽省疾病预防控制和卫生监督体制改革的实施意见》，完成了全省疾病控制卫生监督机构和职能的调整重组工作，审批下达了全省17个市的疾病控制和卫生监督管理体制改革方案。三是出台《安徽省城市卫生社区服务机构设置和编制标准的实施意见》，全面规范城市社区卫生服务机构设置和编制配备，极大提升了城市社区卫生服务能力。四是推进新型农村合作医疗管理机构改革。
此外，我省还完成了港口管理体制、地方金融管理体制、盐业管理体制、社区和乡镇社会保障服务体系、河道管理体制、药品技术监督体制、土地管理体制、畜牧兽医管理体制、种子机构管理体制、招投标管理机制、路政管理体制、公积金管理体制、事业性质行业协会等10多个行业管理体制改革工作。
2000年：乡镇事业单位机构改革
为配合我省在全国率先开展的农村税费改革试点工作，我省于2000年9月在全国率先全面开展了乡镇事业单位机构改革。历经三年艰苦奋战，乡镇单位机构改革取得明显成效。一是大力精简财政供给人员，我省乡镇事业单位精简机构11800个，精简比例为50%，精简财政供给人员43400人，精简比例为40.6%（不含中小学和卫生院基数）。二是理顺了乡镇事业单位管理体制，按事业单位承担的职能，界定管理主体，理顺条块关系。三是合理界定乡镇党政机关与事业单位的职责任务，实行政事分开。四是规范乡镇事业单位机构设置，乡镇事业单位限额设置6－7个，人员编制限额在25—30名之内。
2005-2008年：转企改制
经营服务性事业单位主要是指面向市场从事生产经营或中介服务活动，为社会提供产品和服务的事业单位。这类事业单位普遍存在职能弱化、经营惨淡、资产闲置、人才浪费和不稳定因素多等问题。改变经营服务性事业单位这种状况，单纯依靠加强管理已不能解决问题，必须从体制、机制上进行彻底改革，将其成建制转为企业，并按照现代企业制度的要求，使之成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人实体和市场竞争主体。这既是构建公益目标明确的事业单位体系的迫切需要，也是这些经营服务性单位自身发展的必然选择。为此，我省于2004年开始在合肥、马鞍山、芜湖、宣城等四市开展了经营服务性事业单位转企改制工作的试点。在各市试点的基础上，省委、省政府于
1998-2008年：制度化的总量控制
建立事业单位机构编制宏观管理制度，加强事业机构编制宏观调控，是实现事业单位“制度化的总量控制”改革目标的有效途径，也是实现事业单位与经济建设和社会事业协调发展的客观要求。为此，安徽省编办进行了许多有益的探索，取得积极成效。一是依法治编，规范管理。通过政府规范性文件形式，提高机构编制管理政策的权威性，近10年来累计以省委、省政府规范性文件形式发文的有12个，初步形成事业单位总体布局、发展方向、分类管理、总量控制的比较科学合理、有效的调控体系。二是制定事业单位机构编制标准，使机构编制管理逐步规范化、科学化，相继出台了20多个机构编制标准，对于规范事业单位的设立行为，优化事业单位组织结构，控制事业单位机构编制总量，起到了积极作用。三是开展事业单位机构编制总量调控研究，已列入安徽省科技厅软科学研究课题，旨在通过对我省事业单位机构编制总量变化趋势和影响因素分析，研究拟定科学合理、切实可行、易于操作的全省事业单位机构编制总量管理和动态调控方法，推进全省事业单位机构编制管理的科学性，促进事业单位组织资源的优化配置和有序发展。四是探索建立事业机构编制管理规范化、科学化的长效机制。2007年经过近一年的调研，起草了《安徽省事业单位机构编制管理规定》，2008年列入省政府拟出台立法计划，现已完成立法协调和立法专家论证，经省政府批准后即可颁布实施。《管理规定》作为我省事业机构编制管理的第一个行政规章，出台后必将进一步促进全省机构编制管理规范化、法制化建设，也必将促进全省事业单位健康、有序、协调发展。
历经30年改革，我省事业单位布局结构更加合理，体制机制更具活力，管理体制更为顺畅，管理方法也更趋科学。但事业单位改革与发展是永恒的主题。党的十七大和十七届二中全会提出了分类推进事业单位改革的要求。面对新形势、新任务，我们要以新的姿态，意气风发，与时俱进，努力再创新的辉煌。
