【编者按】中央编办召开乡镇机构座谈会，会议交流印发了6篇地方乡镇机构改革的典型材料，其中刊发了我省4篇，本文是第二篇。

机制创新  带来活力无限

——庐江、南陵、休宁三县乡镇事业单位改革情况调研报告

打造服务型乡镇政府，是乡镇机构改革的目标和方向，在推进改革的过程中，必须始终把切实做好为农服务作为改革的着力点和突破口。乡镇事业单位作为乡镇政府为农民提供服务的平台和载体，长期存在着功能异化、效率低下、服务缺失等问题，作用难体现，农民不满意。2000年的乡镇事业改革在“瘦身减员”方面取得大的进步，但运作管理机制问题很少触及，为农服务的问题并没有很好解决。2005年6月，省委、省政府部署开展了农村综合改革试点，首次将建立农村工作新机制作为改革重点，这是省委、省政府在改革理论上的创新和改革实践上的突破。试点工作的开展，给农村经济社会发展带来了深刻变化，同时也引领着乡镇机构改革开始走出“帕金森定律”的怪圈。最突出的反映在，乡镇事业单位通过改革，新的运作管理机制初步形成，生机活力初步显现，服务产品的逐步增多，服务质量日益提高，农民满意度明显提升，一种新型的县乡工作关系正在形成。最近，我们在全省18个先期试点县中选择了事业单位管理方式各不相同的庐江、南陵、休宁三县着重就乡镇事业单位“改什么、怎么改”进行了认真调研，现将有关情况报告如下：

一、改什么

（一）改体制，深入怪圈难作为

乡镇事业单位改革始终是乡镇机构改革的热点和难点。热点所在，是管理体制的“收”与“放”，上级主管部门和乡镇政府各执一词，难点所在，是农民服务难实现，上级主管部门和乡镇政府“无心”解决。2000年以前，县级以上主管部门以“加强工作、调整体制”之名，尽力向乡镇伸腿伸手，乡镇事业单位的数量达到24000多个，人员达10万之众，其中尚不包括自收自支事业单位3800多个，人员1.6万。以庐江为例：人民公社时期，每个公社只有农技站（4人）、广播站（2人）2个事业单位，到2000年时，该县每个乡镇有事业单位11个（不包括卫生院、中小学、公安、地税、工商所），事业单位人员60－70人。相对于这种人多势众的状况，乡镇抱怨“看得见管不着”，农民反映“田头不见店里见”（经营农资），“需要服务先得买（种子、农药、化肥、地膜等）要想下地先上（酒）桌”。农民得到的服务没有多少改善，乡镇事业单位反而成为加重农民负担的一个重要因素。2000年乡镇机构改革时，乡镇事业单位由县管变成乡管，机构精简了12000个，编制精简了43400。乡镇感到“功能加强了”，县直部门又抱怨“网破了、线断了、人散了”，技术人员感到“技无所用，不务正业”，农民则反映“小牌子换成大牌子，还是那个熊样子”。乡镇事业单位究竟谁来管的问题再次被热议，但“怎么做好为农服务”却很少有人顾及。

（二）改机制，步入发展新天地

从调研情况看，三县乡镇事业单位管理体制各不相同。庐江县基本沿袭原来的机构编制管理模式，乡镇设4个事业单位，定编30－40名；南陵县乡镇只设农业综合服务中心和计生服务中心两个事业单位，设置公益性服务岗位340个，取消编制管理，实行岗位管理，人员聘用，人事档案交由县人才中心代管，合同一年一签；休宁县结合着为民服务全程代理制的实施，在乡镇只设一个“为民服务中心”，人员实行编制管理。三县乡镇事业单位改革有一个共同点，就是全部采取“以钱养事”的运作机制，为农服务问题得到较好解决，基本实现了“投入到位、管理到位、服务到位，政府省心、干部尽心、农民称心”。

“投入到位”——关键是经费落实到项目，钱都用在刀口上，政府省心。南陵县06年共在农村公益服务上投入2210万元，安排的385个项目件件有实效；休宁县06年在春秋两季动物防疫上安排项目资金70.5万元，牧畜免疫率禽流减免疫率均达95.4%以上。07年该县实施“村村送电影”项目，安排资金    万元，放映电影310场，受到了乡村群众热烈欢迎。县直部门和乡镇反映，以前搞农技推广服务，主要靠行政推动，“钱没少花，活没少干，效果只在总结里见”，现在主要靠项目推动，政府只需抓立项，抓标准，抓考核，抓兑现，“每一分钱都花的物有所值，政府省了心，农民得实惠”。

“管理到位”——关键是责任落实到人头，有实绩才有效益，技干尽心。目前三县对乡镇事业单位的人员管理，全部采取“人跟项目走，责任（合同）管理，考核兑现”的方式，人人身上有责任，每个运作环节有标准，过程考核，绩效挂钩，奖惩兑现。工作人员精神面貌上焕然一新、工作作风显著变化，经济效率明显提高，出现了三少三多的可喜现象：混日子的少了，干实事的多了；扯闲淡的少了，学业务的多了，泡办公室的少了，跑田埂的多了，一个全员干实事的生动局面正在形成。同时，由于采取绩效挂钩的分配方式，技术人员个人所得也有大幅增长，积极性普遍提高。休宁县商山乡防疫员程利文06年防疫劳务报酬达到8000元，比05年增加了5000元，他深有感触地说：与其泡在办公室拿几个死工资，不如做好服务多得实惠。

“服务到位”——关键是服务落实到签单，农民认可就是标准，农民称心。“花钱买服务，终端是农民。服务好与坏，农民来签单”。三县通过改革考核办法，把考核权交给农民，迫使技术人员尽力工作，尽心服务。“天不怕地不怕，就怕农民打叉叉”，从而保证了服务真正落到了实处。休宁县畜禽强制免疫工作中实行“三卡”管理（农民签字卡、乡镇领导签字卡、县畜牧水产局审核卡），突出农民签单，确保服务到位。庐江县委书记范洛森说道：让农民对服务签单，实质上是对农民主体地位的确认，是让农民对政府行政行为作出评判，这不仅是管理方式的改革，更是政府行政方式的革命。调研中我们欣喜看到，农村中党群关系由于服务的逐步落实而进一步融洽，乡镇政府的公信力随着服务的逐步完善而进一步提高，农村综合改革深入推进的群众基础更加坚实。

二、怎么改

三县的改革做法，可以归纳为“四改—鼓励”。

一是改革投入机制，推行“以钱养事”。改变过去按人员工资支出和公用经费支出的投入方式，把公益服务“项目化”，实行项目预算投入，合同管理，履约兑现。庐江、南陵县的做法是：年初由乡镇与县直部门会商公益性服务项目上报县政府，由县政府按照区域经济特点和农民实际需要，按照“注重经常性服务，兼顾临时性、突发性服务”的原则，统筹确定公益性服务项目总盘子，落实项目经费，分别下达县直主管部门和乡镇；乡镇政府按照项目科类、数量和质量要求制定具体方案，发包给事业单位，再由事业单位与承接人签定合同，乡镇政府根据履约情况兑现项目经费，县直主管部门主要负责技术支持把关，并参与考核。投入机制的改革，较好地解决了政府投入与农民需求的对接问题，同时，也为公益服务有效实现探索了一条新路子。

二是改革用人机制，推行全员聘用。庐江、休宁乡镇事业单位虽然实行编制管理，但人员管理上实行全员聘用制；南陵县乡镇事业单位取消编制管理，实行岗位管理，人员聘用合同一年一签。三县的共同做法是，严格考核，实行末位待岗制，并把淘汰与分流作为常态用人管理制度，进一步增强工作人员的忧患意识。用人机制的改革，较好解决了“养兵与打仗”问题，同时也为事业单位用人制度改革探索了新经验。

三是改革分配机制，推行绩效挂钩。打破原事业单位人员工资构成，实行“基本工资+绩效工资”，基本工资为原工资构成的70%，作为生活费发放；绩效工资为原工资构成的30%并上浮30%，根据年终考核情况，拉开档次，一次性兑现。对考核末位者，只拿70%的基本工资；造成失误或损失的，扣基本工资的15%；对业绩突出，贡献较大的，另给予一定奖励。分配机制的改革，充分利用了工资分配杠杆作用，较好地解决了事业单位分配上的大锅饭问题，调动了工作积极性，推动了工作作风的改变。

四是改革考核机制，推行多级考核。改变原来的考核模式，变“一级考核”为“三级考核”。一是年终由乡镇政府对事业单位履行合同情况进行考核，兑现项目经费；二是由事业单位对工作人员进行考核，着重考核个人项目合同完成情况；三是组织群众着重对技术人员的工作业绩、服务态度、服务质量等进行考核，并将群众考核作为主要考核依据。考核末位者待岗，待岗期半年，或仍从事原工作或安排其他工作，期满考核仍不合格的，或连续两年考核末位的予以淘汰（解聘分流）。考核机制的改革，抓住了事业单位管理的牛鼻子，较好地解决了“干好干坏一个样”的问题，更重要的是，把农民认可作为考核的主要依据，使得考核工作由“卡拉OK式的自娱自乐或走过场”变成“较真比武”，考核工作开始走上科学、规范的轨道。

五是鼓励技术人员发挥所长，走向市场。庐江、休宁出台了专门文件，鼓励技术人员以技术服务或技术入股形式参与龙头企业，农民合作经济组织、经营大户的经营活动。对于从事短期或项目服务的，允许获取一定的技术服务费；对于与上述市场主体签定长期服务合同或技术入股的，三年内原身份不变，乡镇发给原基本工资的50%，待遇由受聘组织决定，管理上实行乡镇与受聘组织共管，以受聘组织为主。

三、几点认识和建议

通过对三县乡镇事业单位改革实践的调研，我们认为，三县改革的成功之处，在于较好地解决了改革的“农民参与、农民认可”的问题；三县经验的宝贵之处，在于为我们提供“改什么和怎样改”的鲜活实例，这对于我们进一步加深对改革的规律性的认识，有序有效地推进改革不断深入，是难得的实践和宝贵的经验。认真总结，我们有三点认知：

第一，为了农民，依靠农民，是乡镇事业单位改革的出发点和落脚点。

改革开放以来，乡镇事业单位已经经历了多次的管理体制调整和机构改革，但05年以前的调整或改革，农民的要求和呼声被忽视，大家热炒的是体制，关注的是权力，农民形容为“公鸡打架”；05年以后开始的深化改革，农民的要求和呼声被重视，大家关注的是服务，注重的是实现，农民称道是“五马拉车”（县政府、县直部门、乡镇政府、事业单位、技术人员）。农民的积极参与，解决了改革的动力问题，已经从根本上改变了乡镇事业单位改革的发展进程。正如农村改革30年的经验所表明的那样，只要抓住了“为了农民、依靠农民”这个核心问题，乡镇事业单位改革就能走出困境，步入健康发展的轨道。

第二，创新机制，改善服务，是乡镇事业单位改革的突破口和着力点。

调研中的三县自然经济条件和乡镇事业单位管理模式互不相同，但改革的共同点，就是瞅准了“改机制”这个突破口，围绕着“怎么改”做了大量创新型的工作，因此，取得了较显著的成效。创新机制的成功实践，解决了改革的抓手问题，已经从根本上颠覆了传统的乡镇事业单位的运作管理模式。正如三县改革经验表明的那样，只要抓住了“创新机制，改善服务”这个关键问题，乡镇事业单位改革才能突破难点，产生效益，给农民带来实惠，给乡镇事业单位发展带来生机和活力。

第三，重点突破，全力推进，是深化乡镇事业单位改革的当务之急。

农业税取消之后，农村中公益服务供给不足，质量不高的矛盾日渐突出，已经成为影响和制约农村综合改革进程的一个重要因素。三县的改革实践证明，创新机制，实行“以钱养事”，不仅是缓解现时因投入不足导致服务短缺矛盾的有效办法，同时，也是提升服务水平，提高服务质量的关键所在。这是一条成功的经验，看准的路子，应是深化改革的重点。从全省乡镇事业单位改革工作总的情况看，目前存在的突出问题是发展不平衡，一方面，还有相当一批地方，至今在“改什么、怎么改”上还没有理出头绪，也有的地方抱着得过且过的思想，工作没有力度，改革难见效；另一方面，即使像调研中三县等一批工作开展较好的县，也存在着“以钱养事”项目覆盖范围有限，需要不断拓展，不断改进完善等问题。下一步，应着重抓好两方面工作：一是明确要求，强力推进。要把推行“以钱养事”作为改革重点来对待，作为任务来要求，加强督查，强力推开。县乡政府要在抓落实上下功夫，机构编制部门要在牵头组织上下功夫，财政部门要在项目预算管理上下功夫，业务主管部门要在技术支持把关上下功夫，形成齐抓共管的机制和合力，确保改革任务落实，争取改革见实效；二是不断实践，深入推进。要根据农村经济社会事业发展需要和农民需求，推动“以钱养事”向三个方面延伸：向公益服务全领域延伸，努力实现公益服务全覆盖；向龙头企业、农业合作组织等农村市场主体延伸，努力提高服务质量和效益；向经营性服务领域延伸，努力增加服务总量，在做好服务中深化改革，通过深化改革不断完善服务，推动乡镇职能进一步转变，推动农村综合改革不断深化。