作者：易资灿
财政部门统发工资有利有弊，“利”是有效保证了工作人员工资及时足额发放，“弊”是直接导致了吃“空饷”问题发生；机构编制部门清理吃“空饷”工作有喜有忧，“喜”的是查处了一大批吃“空饷”人员，挽回了不少经济损失，令广大干群拍手称快，“忧”的是吃“空饷”问题屡禁不止，吃“空饷”人员层出不穷！究竟怎样才能在查处吃“空饷”问题上做到标本兼治呢？笔者认为，关键在于加大对吃“空饷”问题的处罚力度，增加当事者的“违规成本”和“风险系数”。为此，本文对以司法手段查处吃“空饷”问题的可行性进行了一些肤浅的分析。
形势所迫
吃“空饷”是个新生事物。准确的说，应该是伴随财政统一发放工资而衍生的。为写好这篇文章，笔者查阅了大量资料想给这个词一个准确点的解释，但遗憾的是，包括2002年版《辞海》在内的许多工具书都没有涉及对“空饷”一词的表述。借鉴各地同仁的观点，可以将吃“空饷”通俗地解释为，国家工作人员非正常原因不在工作岗位，或因调动、死亡等原因未及时核销编制，继续套领财政工资的行为。简而言之，就是“不做事，只拿钱”。
吃“空饷”现象非常普遍。在百度搜索输入“吃空饷”一词，可以找到105000篇相关网页。各地关于清理吃“空饷”的报道也屡见不鲜，
据不完全统计，这个县292名吃“空饷”人员自财政统发工资以来共吃掉了617万元财政工资。而这个县年税收超过500万元的企业仅有2家！同时相当于该县5年来千方百计筹集的“英才助学”资金总和的3倍，按照当地水平，可以解决5385名城镇人员或17233名农村人员一年的最低生活保障，也是2008年全县所筹集的助残资金总额的6倍。
从该县情况来看，292名吃“空饷”人员通过“直接、间接、共同”三种方式套取财政工资，一是工作人员本人持工资卡直接吃“空饷”；二是工作人员将工资卡交单位支配，单位间接吃“空饷”；三是单位不收工资卡，工作人员本人领取工资后按不等比例上缴，个人和单位共同吃“空饷”。
吃“空饷”问题的存在，间接导致了社会不公平，从很大程度上影响了事业的发展。其一，影响在岗人员工作积极性，既然拿工资的可以不上班，那么一部分上班的就通过出勤不出力来寻求心理平衡；其二，容易形成攀比心理，没有人吃“空饷”时大家都安心工作，一旦有人在吃“空饷”了，则相互攀比、争相离岗。三是国家工作人员只拿钱不做事的现象，严重影响了党和政府在人民群众中的形象。
因此，用司法手段来查处吃“空饷”问题，它打击的是具有普遍性的违法行为，保护的是数额较大的国家财产，主持的是社会公平和正义，维护的是党和政府的公信度。
有法可依
从吃“空饷”的表现形式看，它具有诈骗、贪污、渎职等多个违法特征。
说吃“空饷”行为是诈骗性质一点也不夸张。先来看《刑法》第266条对诈骗罪的界定，诈骗罪是指以非法占有为目的，用虚构事实或者隐瞒真相的方法，骗取数额较大的公私财物的行为。再来看吃“空饷”的表现形式，其主观上有要冒领财政工资的故意，算不算以非法占有为目的？其过程是未上班而谎称上班，算不算虚构事实或者隐瞒真相？其结果是将工资领进个人腰包，算不算骗取了数额较大的财政资金？既然吃“空饷”符合诈骗罪的三个特征，那么就完全可以认定其本身就是一种诈骗行为。
什么是贪污？《刑法》第382条规定，贪污是指国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。贪污须具备4个条件：1、犯罪主体必须是国家工作人员。2、侵犯的是公共财物，所谓公共财产是指国有财产、劳动群众集体所有的财产和用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。3、主观方面具有犯罪的故意。4、行为上主要表现为利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。而吃“空饷”问题却与贪污条件出奇地吻合，1、吃“空饷”人员都是由财政全额负担工资的国家工作人员。2、他们侵犯的是财政工资，属于公共财物。3、他们明明知道自己不应该享受财政工资却想方设法去领取工资，有主观上的故意。4、他们利用财政统发工资这个职务上的便利，以骗取手段非法占有了财政工资。
渎职罪，是指国家机关工作人员，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，妨害国家机关的正常活动，致使国家和人民利益遭受重大损失的行为。渎职罪的主要特征为：1．本罪侵犯的客体是国家机关的正常管理活动。2．本罪在客观上表现为滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。3．本罪的主体是特殊主体，即国家机关工作人员。国家机关工作人员以外的其他任何人员，都不能单独成为本罪的主体。4. 本罪在主观上是故意，即行为人明知自己滥用职权的行为会给公共财产、国家和人民利益造成重大损失，而希望或放任这一结果的发生。比照这些特征，我们来看看造成吃“空饷”问题的单位负责人是否有吻合之处呢？第一，侵犯的客体是政府财政部门工资发放的正常管理活动；第二，除少数擅自外出的工作人员外，绝大多数吃“空饷”人员经过了单位负责人的许可，致使财政工资遭受损失，这是滥用职权的行为；第三，单位负责人属于国家工作人员，符合渎职罪特殊主体的要求；第四，单位负责人或一开始就放纵吃“空饷”行为，或事后发现吃“空饷”却不加阻止，通过滥用职权造成财政工资损失有主观上的故意。
因此，吃“空饷”问题的性质就不再是简单的“违规”而是“违法”了，形成了这样一个舆论氛围，势必也能给那些已经在吃或者准备吃“空饷”的对象敲敲警钟、增加些畏惧感了！
必由之路
清理和查处吃“空饷”问题，各级机构编制部门采取了各种各样的且在一定时期相对有效的行政措施。笔者调查的湘北某县，县委、县政府对清理吃“空饷”工作高度重视，把它作为规范机构编制管理、加强党风廉政建设的大事来抓，成立了由该县县委副书记牵头的领导小组和以县委编办干部为主的工作班子，每年安排15万元专项经费用于清理吃“空饷”工作。该县县委书记要求县级领导带头抵制吃“空饷”行为，确保清理工作顺利进行。2006年初，该县编委、纪委联合下发了《关于在全县行政事业单位中全面清理“吃空饷”问题的通知》，2007年4月，县委、县政府又下发了《关于加强和规范机关事业单位工作人员人事编制关系管理的有关规定》，对停薪留职、学习培训、请假销假、自然减员、分流落聘等情况进行了规范和约束。县委编办先后八次联合纪委、组织部、人事局、财政局、劳动和社会保障局、两办督查室等单位对全县行政事业单位进行了全面清理。他们坚持“自报”与“举报”相结合，在处理中严格兑现“单位和个人自报的对象处理从宽，举报和核查的对象处理从严”的公开承诺；坚持“公开”与“公平”相结合，每一批受到处理的吃“空饷”对象都通过电视向全县公开，对于吃“空饷”人员的处理一视同仁，决不因为社会关系的不同而处理不一；坚持“停饷”与“追饷”相结合，对于吃“空饷”人员，一经查实立即停发工资，同时书面通知其限期退缴违规所得；坚持“督查”与“督促”相结合，既注重查处吃“空饷”问题，又注重通过各种措施督促离岗人员回单位上班。
然而，从连续几年清理查处的情况来看，行政手段尚不能从根本上杜绝吃“空饷”问题的发生。究其原因，主要是吃“空饷”人员在行政措施下所付出的“违规成本”非常低，也几乎不存在什么“风险系数”。由于受处罚权限的局限，机构编制部门对吃“空饷”人员一般只能采取停发工资、追缴违规所得和核销编制等方式进行处理。停发工资，实际上是及时终止当事者的违规行为，对吃“空饷”人员没有损失可言；追缴违规所得，如果吃“空饷”人员不回单位上班要求恢复工资的话，也无从追起；而核销编制，从已经核销的对象情况来看，编制对他们早就可有可无。总而言之，行政手段难以对吃“空饷”行为构成强大的震慑力。
由于行政手段治标不治本的原因，当前吃“空饷”问题的形势仍然相当严峻。一是吃“空饷”问题屡禁不止。所调查的湘北某县尽管多次清理，但每年都有一定数量的吃“空饷”人员存在，2006年97名，2007年78名，2008年66名，2009年仅上半年就已清出51名。二是吃“空饷”伎俩越来越复杂。部分县直单位和乡镇机关、站所工作人员以招商引资的名义离岗外出，试图通过合理的分工来掩盖吃“空饷”行为；教育部门的教职工甚至还打着落聘、进修、装病等幌子长时间吃“空饷”。三是吃“空饷”的手段越来越隐蔽。绝大多数单位负责人原则性不强，或不愿意得罪人，或试图从中牟取个人和小集团利益，对吃“空饷”人员睁一只眼、闭一只眼，甚至共同为吃“空饷”人员创造条件，在接受机构编制部门督查时打掩护，人为扰乱清理环境。
因此，要有效杜绝吃“空饷”问题，我们呼唤更加严厉的手段。试想，如果只有极个别人吃“空饷”，我们可以用告戒的办法；如果有很多人吃“空饷”，我们可以用行政的手段；但是，如果用行政的手段来查处还不能有效杜绝的话，我们就得考虑比行政手段更加严厉的措施了，那就是通过司法手段，对其行为以诈骗的性质来认定，对其主体以反贪的力度来打击，对其领导以渎职的标尺来惩戒。
（作者单位：湖南湘阴县委编办）
