申请项目描述
一、项目概况
党的十七大报告指出，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。2010年以来，结合区级政府机构改革，重庆南川区委、区政府决定，对全区各部门、各乡镇街道领导班子的权力分工和配置进行改革，在全区实行党政一把手“五不直管”的新机制，在政府机构内部建立决策、执行、监督等权力相对分离、相互制约、相互促进、相互监督的权力运行机制。这项制度实施以来，产生了积极效果，受到了主流媒体和专家学者的广泛关注，被媒体和网民誉为“南川新政”，被人民网评为“十大地方新政”第2名。
党政一把手“五不直管”，实质是按照权力制约的原则，把各部门和乡镇街道党政主要负责人主管的财务、人事、工程项目、行政审批和行政执法等五项“要害权”分别由一位副职直管，正职监督，必要时，正职可以行使否决权。
一是不直接管财务，分出“签字权”。建立委托制、财务会签制、定期审核制、财务公开制和经济审计制，区级部门财务工作由一名副职分管和审批；主要负责人负责监督，定期审核把关。乡镇（街道）财务工作实行分管领导签字、行政主要负责人审批、党委书记定期审核。党政主要负责人及分管财务副职在任期内、任期届满或任职期间办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，提前进行经济责任审计，审计完结后方能按相关程序进行。
二是不直接管人事，分出“话语权”。建立末位表态制、票决制、实名推荐干部制和民主评议制，对涉及重要干部任免等，由分管人事的副职征求职工意见，提出方案，班子成员集体研究决定，党政主要负责人应待班子其他成员广泛讨论并充分发表意见后，方可发表个人意见，实行无记名票决人选；推荐干部实行署名，凡推荐干部失察失误的，追究推荐人的责任，并同其考核、任用挂钩。
三是不直接管工程项目，分出“操控权”。建立专项听证制、公开招投标制和集体决定制，对实施的重点工程项目坚持集体决策，在正式立项前，实行专项听证制；对规定范围内的资源出让、各类工程、物资采购和资产处置等项目，统一进入区公共资源交易平台公开进行招投标；对资金额度较小，按规定可不进入统一招投标程序的工程项目，由班子集体讨论决定招投标和承发包方案，由分管副职具体负责实施，主要负责人对实施情况进行监督和检查。
四是不直接管行政审批，分出“审批权”。建立归并统一审批制，各部门的行政许可职能向一个科室集中、部门的行政许可服务科室向区政务服务中心窗口集中，做到审批服务事项、人员、授权到位，实行“一个窗口对外”，由一名副职分管负责。审批事项一经受理，必须在承诺时限内办结。
五是不直接管行政执法，分出“裁量权”。建立执法会审制和执法检查备案制，对重大行政执法案件和重大行政处罚决定，由分管副职提请领导班子成员集体研究决定；对要实施的执法检查，应当报政府法制办备案，对影响不大、后果轻微的违规行为，实行首次不罚警示制度。
在一把手“五不直管”的分权改革实践中，南川区始终坚持制约与效能相统一，依法与创新相统一，约束与激励相统一。与此同时，还配套建立了评议、质询、廉政谈话、综合监察、责任追究等相应制度，加强“一把手”任内考察、定期考核，形成严密权力运行体系，保证了权力的正确行使。
二、项目发起的主要动因
南川区历来高度重视党风廉政建设和反腐败工作，为更好地规范权力阳光运行，优化干事创业环境，构建富有南川自身特色的惩防体系，结合区情，积极探索“分权明责、制约防腐”为核心的权力监管机制，出台党政一把手 “五不直管”制度，主要是基于三个方面的动因：一是党风廉政建设的新形势。中纪委17届5次全会上指出，要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。重庆市纪委3届6次全会要求，要继续推进重点领域和关键环节的改革和制度创新，深化从源头上防治腐败工作。二是南川经济社会的新发展。近几年来，南川区通过扎实开展“项目攻坚年”、“城市建设年”、“企业服务年”和“作风建设年”活动，城市建设管理水平、投资服务环境和人民生活水平都得到大幅度提高，经济社会发展呈现出前所未有的良好发展势头，能否在新的形势下，进一步推动南川区科学发展、加快发展、跨越发展，关键在于是否具有良好的干事创业氛围。强化对“一把手”的监督管理，营造风清气正的氛围，提振各级干部精气神，增强执行力、落实力和创新力，是强力推进各项工作的重要保障。三是权力阳光运行的新要求。当前，一些部门单位的“一把手”存在权力集中、权力专横、权力变形等问题，在一定的程度上导致民主“让位”、行为“越位”、工作“缺位”。2006年至2009年，南川区先后查处“一把手”12人，其中被追究刑事责任的就达5人。如何有效遏制其发展势头，需要进一步转变管理方式，建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，确保权力正确行使，让权力在阳光下运行。
综上，南川区在认真调研、充分论证和反复实践基础上，以开明开放、创业创新、图干思强的精神，立足实际，强势出台《南川区加强党政主要负责人监督管理暂行规定》，明确了以党政“一把手”不直接管财务、人事、工程项目、行政审批和行政执法等 “要害权”为核心内容的“五不直管”制度，实行副职直管、正职监督。
三、项目解决的主要问题和遇到的困难和阻力
（一）解决的主要问题。实行党政一把手“五不直管”分权改革，
把各级各部门党政主要负责人主管的财务、人事、工程项目、行政审批和行政执法等五项“要害权”进行科学分解，有效打破权力集中，形成相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。一是实行不直接管财务，制约了“签字权”。二是实行不直接管人事，制约了“话语权”。三是实行不直接管工程项目，制约了“操控权”。四是实行不直接管行政审批，制约了“审批权”。五是实行不直接管行政执法，制约“裁量权”。
（二）遇到的困难和阻力。实施党政一把手“五不直管”分权改革，把“一把手”主管的要害权力剥离出来，分解给副职，配套实行末位表态制、实名推荐、执法会审等规定，在最初推行中遇到四个方面的困难和阻力：一是“不管论”。有个别“一把手”担心自己主要的权力都被分割了，不知道该干什么。二是“悲观论”。个别“一把手”担心分权后，自己无权支撑，在单位就没有威信，工作就不好开展。三是“观望论”。个别“一把手”抱着好景不长，坐观其变，只是纸上制度，流于形式而已。四是“遮掩论”。个别“一把手”想好了应对之策，准备搞上有政策、下有对策，变相实行。
四、项目受益情况
实行党政一把手“五不直管”分权改革，不仅能化解“一把手”监督难问题，而且改变权力运作的“变形失控”，有效监控容易产生腐败的
权力节点，破除“一把手”“监管魔咒”。
一是分解权力，预防腐败，构建权力监督制约机制。实行党政一把手“五不直管”分权改革，强化分权明责，稀释了“一把手”权力，解决了权力过分集中的现状，把人们戏称为“油水”丰厚的财务、人事、工程项目、行政审批和行政执法等五项权力，从“一把手”手中直接剥离出来，在一定程度上扩大了“知晓内情”的人群，增加腐败成本，加大暴露率和风险度。“一把手”失去直接权力不能腐败，副职获得直接权力被“一把手”盯牢无法腐败，两者相互牵制，能很好预防“权力寻租”和“暗箱操作”，使长期困扰监管部门的“上级管不到，同级没法管，下级不敢管，群众管不了”的“一把手”监管魔咒得以破解，使“一把手”的权力不再“自由”，从而有效推进惩防体系建设。
二是明确责任，激发能量，形成干事创业的竞争态势。实行党政一把手“五不直管”分权改革，强化分权明责，让“一把手”合情合理拒绝说情、应酬，抵制不正之风，不犯或少犯错误，工作的重心放到作决策、用干部、建平台、管方向上。区卫生局局长从杂事中“解放”出来，专心“猛攻”区人民医院迁建工程引资洽谈项目，不到3个月引资16亿，相当于卫生医疗系统过去20年的总投入。副职权力加身，责任压肩，主人翁意识明显增强，变“要我干”为“我要干”，在分管领域尽心尽责，以“有为”实现“有位”。区水务局修建拦河大坝和南山大堰，过去至少需要半年时间，结果2个月就竣工。区环保局引进南川环保史上最大的城乡污水处理系统建设工程项目融资招标，由该局副局长直接落实，从项目意向性谈判到顺利签约，仅用3个月，引资2.9亿元。一般工作人员看到正、副职领导身体力行，率先垂范，受到引领感召，改变工作态度，投入经济发展大潮。全区上下形成了“人心思实干、人心向友善、人心谋和谐、人心求进取”的可喜局面。2010年7月，南川区以全国第三的成绩入选“世博城市之星——中国百佳最具投资潜力县（区）”。2010年全区实现地区生产总值138亿元，比上年（下同）增长20%；财政总收入突破30亿元大关、增长131%；城镇居民人均可支配收入达16192元、增长13％；农民人均纯收入达6060元、增长19.4%。今年1-6月，招商引资签约项目89个，到位资金43亿元，完成目标任务的52%，同比增长39%。实现GDP68.7亿元，增长17.1%，全社会固定资产投资61.5亿元，增长31%，地方财政收入完成16.2亿元，同比增长144.1%。
三是群众好评，媒体关注，迈出探索创新的实践步伐。实行党政一把手“五不直管”分权改革，强化分权明责，广大群众感受到南川区加强权力监督的决心。《重庆日报》“特别关注”栏目以《南川“一把手”分权真相调查》专版报道。《检察日报》、人民网、新华网等众多媒体广泛关注，列《人民网》“十大地方新政评选”6月排行榜第2名，
五、 项目的创新体现
实行党政一把手“五不直管”分权改革，突出体现了五大创新：
一是分权形成了动力机制。分权改变了权力配置模式,由一把手集权副职分责、责权错位变为一把手放权副职明责、权责一致，促进了责任政府建设。副职对自己分管领域工作最有发言权，被赋予直接“话语权”、“执行权”后，真正实现了权责一致。其能量和活力被激发出来，责任意识也普遍增强，变“要我干”为“我要干”，以“有位”激发“有为”。
二是分权形成了合力机制。分权改变了权力的效能模式，带来了由“集权分心”到“权分人聚”的巨大改变，促进了高效政府建设。一把手在分权中得以从繁琐的行政管理事务中解脱出来，集中更多的时间和精力统筹协调，运筹帷幄。各副职权责明晰，大大减少了推诿扯皮现象，班子成员的凝聚力创造力大大增强，领导班子的整体效能普遍提高。
三是分权形成了压力机制。分权改变了权力的运行模式，一把手变直接行使相关权力为监督副职行使权力，更好地履行“行政首长负责制”，促进了服务型政府建设。实行分权后，一把手必须实实在在履行好领导决策和监督执行的职责。对不能胜任的副职，须及时提出意见，进行帮扶，调整分工，必要时行使否决权。而被赋予权力的副职，也被戴上了一道无形的“紧箍咒”，因此会更加主动地研究解决问题，更加用心地抓好决策落实，形成了争先恐后、竞相干好分管工作的局面。
四是分权形成了效力机制。“分权”改变了权力的结构模式，由一把手“权力无限“变为一班人“用权受限”，促进了阳光政府建设。让一把手有更多时间组织集体决策，提高了必要的会审效率和决策的科学性、正确性和可操作性；分权让副职更加明确自己的分工和职能职责，更有效地防止了副职之间的推诿扯皮，实现了高效行政的目标。
五是分权形成了约束机制。分权改变了权力监督模式。通过分权，建立和完善了领导班子内部权力制衡机制，权力运行更加公开透明，一方面有效解决了一把手“权力一把抓、决策一言堂、花钱一支笔”等问题，使其不犯或少犯错误；另一方面，通过分权明责，形成廉洁从政的外部环境，让一把手自觉抵制和防止腐败，轻装上阵大胆开展工作。一把手减少直接权力而预防腐败，副职获得直接权力但被一把手盯牢无法腐败，两者之间形成了反腐倡廉的近距离监督约束机制，不仅化解了“监督一把手难”的问题，而且改变了权力运作的“变形失控”，有效监控了容易产生腐败的权力节点，破除一把手“监管魔咒”，有效推进了廉政和预防腐败体系建设。
六、项目成功推行的原因
实行党政一把手“五不直管”分权改革，不仅制约防腐，解决权力误区，还把“一把手”从繁琐事务中解脱出来谋篇布局。同时，副职获得权力，增强责任，激发能量，形成合力。
一是不直接管不等于甩手不管，体现统筹兼顾。要求“一把手”做到“放手不撤手、放管不失管”，不是当“甩手掌柜”，而是“集中精力考虑宏观问题，管好方向、干成大事。当好“三军统帅”，对不能胜任的副职，及时提出意见，进行帮扶，调整分工，必要时行使否决权。二是分权不等于分责，体现权责相当。要求“一把手”根据副职的长处，合理分配五项要害权，形成“千斤重担人人挑、人人身上有指标”的工作格局。“一把手”要充分履行组织、领导、协调、监管等职责，若出现问题，将负主要责任或连带责任。三是保护不等于保符，体现惩防并重。要求“一把手”实实在在放权，跳出容易出事的“深水区”，心无旁骛抓要事。不能因副职有了权力和责任，认为出了问题就有“护身符”或“挡箭牌”，可以置身事外，事不关己。“一把手” 若与副职结成“利益同盟”，出现“串联腐败”，将予以共同查处。
七、 需要说明的其他问题：
实行党政一把手“五不直管”是南川区改革基层行政权力配置和运行机制的一次探索。
一是分权改革的核心在于充分授权。基层党政部门每天面对的事务纷繁复杂，要及时有效地处理这些事务，仅凭行政机关中某一个机构或某一两个人的努力是无法完成的。一把手必须在综合考虑运行成本、效能成本、廉政成本的基础上，坚持人尽其才，科学配置权力，大胆放权，慷慨分权。要杜绝表面文章，搞“明分暗不分”，真正建立起权责一致的职责分工体系。分权不完全等于分责，要求一把手根据副职的长处，在合理分配五项要害权的同时，更要充分履行组织、领导、协调、监管等职责，若出现问题，将负主要责任或连带责任。授权的基础在于对副职的信任。我们的分权实施末位表态制、民主评议制、报告制等配套制度，都是基于“一切由你全权处理，事后汇报工作结果”的信任，进而使授权的工作得到最高效、最有价值的结果。
二是分权改革的关键在于统一一把手的认识。我们南川区采取了一系列走出去、请进来的强化措施，促进一把手和领导干部转变观念、统一认识。分期分批分专题送领导干部到全国各地考察学习典型经验，到党校、高校进行转型培训，到市级部门、发达地区挂职锻炼，到拆迁、信访、招商、项目和开发区一线磨炼，到基层村社农户开展与农民群众同吃同住同劳动的“三进三同”，增进感情解决问题。每半月邀请专家、学者、企业家等来区辅导报告，帮助干部解放思想、拓展视野、提升素质、强化能力。领导班子和领导干部的素质能力不断提高，作风进一步转变，依法行政、阳光行政、廉洁勤政进一步成为自觉。
三是分权改革的保障在于机制配套。分权改革是对传统行权模式的调整。为了使分权减少阻力、不流于形式，我们在推行“三权分制”的同时，建立和完善了一系列配套机制，如：重大事项集体决策制度、重大决策专家咨询和公示制度、公共资源交易平台机制、财政国库集中支付制度、政务公开制度、干部任用情况年度报告民主评议制度、政府投资项目监督管理办法等，清理和取消调整了近200项审批项目，使分权改革能更有效地落实。
本文来自: 中国政府创新网 http://www.chinainnovations.org/Item/33590.aspx
