规范编外聘用管理  建设高效法治政府

近年来，随着六安市经济社会发展步伐加快，机关事业单位承担的公共管理和公共服务职能日益增多，而受编制刚性约束，很多单位聘用编外人员参与公共管理与服务。为加强编外聘用人员管理，规范编外聘用行为，今年初，六安市决定加强机关事业单位编外聘用工作人员规范管理，范围覆盖到所有类型的机关事业单位，这在全省尚属首次。截至目前，财政全额供给单位三分之一的聘用编外人员得到清理规范，所有类型机关事业单位实行聘用员额控制，编外聘用管理局面大为改观，取得了良好的经济社会效益。

一、六安市编外聘用工作人员现状

从省内外情况看，机关事业单位聘用编外人员现象是普遍存在的，这有效缓解了机关事业单位人手不足的问题，是在市场经济体制下解决编制刚性约束的有效途径。他们中有些人还成为业务骨干，在工作中发挥了积极作用，成为推动事业发展不可或缺的力量。编外人员的存在，不仅具有普遍性，还具有合理性。之前，六安市没有开展过编外聘用管理工作，各单位编外聘用人员处于各自为政、自发无序状态，用工不规范、管理不到位等问题较为突出，用人单位和劳动者的合法权益得不到有效保障，增加了管理成本，干扰了编制管理正常秩序。主要有以下五个方面：

一是编外队伍不断膨胀。统计数据表明，编外聘用人员呈逐年增长态势。二是进入渠道不统一。有经市政府和市编委批准的，有社会公开招聘的、也有自行聘用的，随意性比较大。三是劳动关系不规范。聘用人员大多没签订劳动合同，或是合同文本简单，权利义务不明确，工资福利保障标准不同，不仅使编外聘用人员的合法权益得不到保障，而且存在不少隐患和风险。四是财政负担不断加重。过量的编外用工成为政府人员膨胀的暗道，成为新的财政负担。有预算外资金的单位自行解决聘用人员费用，没有预算外资金的，挤占单位公用经费。五是机关效能建设受影响。编外人员多是承担窗口、一线等比较辛苦的工作，不同程度存在“正式工看，临时工干”的现象，降低了单位工作效率，滋生了机关“慵、懒、散、奢”等现象。

二、规范编外聘用工作人员主要做法

目前，六安市编外聘用人员管理工作稳妥推进，建立了较为完备的制度体系和工作程序，彻底改变过去无序的工作局面，形成了合法规范、运行稳定、公开透明、监管有力的编外聘用人员管理机制，为六安市编外聘用人员管理的法制化、规范化奠定了坚实基础。工作中，我们主要采取以下措施：

（一）领导高度重视，形成强大推力。市委、市政府成立了编外聘用人员管理工作领导小组，由市政府主要负责人任组长，常务副市长等市委常委为副组长，相关职能部门主要负责人为成员，明确了各部门职责。市编办牵头负责聘用人员管理组织实施和聘用员额审核，市监察局负责聘用人员管理工作的监督检查，市财政局负责将聘用人员经费纳入部门预算管理，市人社局负责聘用人员岗位薪酬指导意见的制定、劳动关系的备案、劳动争议的调解仲裁和对劳务派遣的监管。各部门按职责分工，协调配合，制定执行本部门职责范围内的配套政策，共同做好编外聘用人员管理工作。市政府常务会、市委常委会先后进行专题研究，市委市政府主要领导多次听取市编制、人社、财政、监察等部门汇报，并对编外聘用管理工作专门作出批示，多次召开调度会协调推进工作，为推动六安市编外聘用管理工作提供了强有力的保证。

（二）科学调研论证，建立制度体系。建立编外聘用管理相关制度，制定出台了《关于印发〈市直机关事业单位编外聘用工作人员管理办法（试行）〉的通知》（六办发〔2013〕12号），以制度来规范、推动编外聘用管理，对管理的范围和对象、聘用原则、聘用员额核定、聘用程序、聘用人员管理等作了明确规定，确立了“依法聘用、统一管理、工作需要、公开公正”的编外聘用管理四原则，相关职能部门也明确了职责分工。市编办、市监察局、市财政局、市人社局根据六办发〔2013〕12号文件确定的原则和框架，制定了《市直机关事业单位编外聘用工作人员管理实施细则（试行）》（六编办〔2013〕35号），对管理的各个环节如聘用员额核定、人员招聘、合同管理、日常管理及考核、薪酬待遇、财政保障等方面进行细化，明确相关部门的工作任务。各相关职能部门也根据各自工作特点出台了配套文件。今年7月，市委市政府召开全市编外聘用人员管理工作会议，标志着六安市编外聘用人员规范管理工作正式启动，进入实质实施阶段。

（三）精心组织实施，依法规范管理。一是严格审批聘用员额。聘用员额是规范编外聘用管理的龙头，必须严格审批聘用员额，制发了《关于印发〈市直机关事业单位编外聘用工作人员聘用员额核定办法（试行）〉的通知》（六聘管〔2013〕1号），确立了员额审核的原则和依据，明确可以申请员额的条件，明确了不能申报员额的情形，对核定方法和核定程序作出规定。核定聘用员额，遵循“总量控制、确实需要、从严从紧、动态调整”原则，根据用人单位职能配置、年度工作任务和现有人员编制结构，由市编委综合研究确定；从2014年开始，各单位必须按程序申报，经市编委审核批准，取得年度聘用员额计划才可招聘。根据各单位的申报情况，市编委已于今年10月核定了2014年度市直机关事业单位编外聘用工作人员员额，并下达到各单位执行。可以申请聘用员额的四类单位分别是：编制已满，因职能变化或事业发展，现有在职人员不能保证工作正常开展，增加编制有困难的；编制虽有空缺但工作任务繁重，人员配备一时难以到位的；因车辆、仪器等设备增加，在编人员无法满足岗位要求的；特殊专业(职业)技术岗位需要聘用编外人员的。鼓励事业单位在空缺编制内顶编聘用人员，优先安排聘用员额。

二是稳妥做好清理规范。按照上述聘用员额核定比例，市直机关及全拨事业单位有三分之二的编外聘用人员可以过渡，对三分之一无法过渡的人员，进行清理规范。各用人单位负责本部门、本单位现有聘用人员的过渡和清理规范工作。对工作确实需要且工作能力素质较强的聘用人员，要在核定的员额内规范使用，经考核公示，完善手续或续订合同，规范劳动关系；对于现有聘用人员超过核定员额的，可采用竞争上岗等方式择优选用，未能竞争上岗人员，依法终止或解除合同；对从事行政执法、保密等岗位的聘用人员，要调离相关岗位；对已达到退休年龄的聘用人员，一律予以解聘。

三是依法完善劳动关系。按照“谁主管谁负责、谁聘用谁负责”的要求，认真抓好劳动关系管理各个环节。坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，面向社会公开招聘，把单位确实需要、素质好、能力强、能干事的人员选聘进来。按照不同的工作任务、岗位性质订立不同期限的劳动合同，统一使用规范的劳动合同文本，明确双方权利义务，维护双方合法权益。对临时性、辅助性、可替代性岗位，鼓励实行劳务派遣。同时依法建立和完善劳动规章制度，加强对聘用人员的日常管理、岗位培训和合同期考核，将日常管理情况和合同期考核结果作为续聘、解聘的依据。

四是建立岗位薪酬制度。根据编外聘用“专业技术岗位”、“管理辅助岗位”、“工勤岗位”的特点及聘用人员的学历、资历和能力合理设置岗位薪酬，即不低于市直所在地最低工资标准。同时根据《劳动法》、《劳动合同法》等有关规定，聘用单位应及时为编外聘用人员参加五项社会保险，享受带薪年休假，缴存住房公积金，所需费用纳入部门综合预算。

五是强化监督检查。对用人单位执行编外人员管理规定的情况，市监察部门联合相关职能部门开展定期或不定期专项督查或重点检查。为加强监督检查力度，市机关效能建设领导组将其纳入机关效能建设考核内容，相关部门开通举报电话，对违反聘用人员管理规定的行为，一经发现，严肃追究有关单位和人员的责任。

三、做好编外聘用管理的体会

一是严格把好入口。造成编外聘用人数不断增加的主要原因是入口把关不严，编外聘用人员随意性比较大，进人程序不规范。因此，要实行总量控制，员额管理，用人单位每年提出用人计划申请，经主管部门审核，报编委会批准后，再按有关用人条件向社会公开聘用，员额内聘用人员经费由市财政列入单位年度综合预算。没有员额计划的不得自行聘用人员，违反管理规定的，对主要和直接责任人追究责任，以维护管理的权威性。

二是合理疏通出口。由于各单位、行业任务轻重不同、编外聘用人员数量质量结构不同等多方面原因，对现有编外聘用人员应当区别对待。客观地说，很多编外聘用人员已经成为社会管理和公共服务不可缺少的一部分，彻底清理编外聘用人员的做法既不现实也不利于社会稳定，在员额审核时要全面掌握申请单位的情况，对工作确实需要且无法在编制内解决的，可适当考虑使用聘用员额来解决。凡未纳入控制数内的编外聘用人员一律辞退，充分发挥正式在编人员的作用，切实发挥编制在公共财政的前置控制性作用。

三是创新用工方式。一要明确用人单位主体责任。把单位聘用作为弥补人手不足的主要形式，确立劳动关系，明确权利义务，依法保护好双方合法权益，用人单位作为主体负责聘用人员日常管理、考核、薪酬，能促使政府人力资源的配置和利用更为合理，能满足对专业人才的一些特殊性、临时性的客观需求，给队伍建设带来竞争和活力。二要积极推行劳务派遣等用工方式。劳务派遣将劳动力的“雇佣”与“使用”分离，是目前单位进行人员聘用的重要途径，特别是一些行政和事业单位的后勤等辅助工作岗位实行劳务派遣，可真正实现政府购买服务。三要积极推进服务社会化改革。目前编外聘用人员很大一部分从事的是机关事业单位后勤服务工作，积极推进机关事业单位的后勤服务社会化改革，实行政府购买服务，会在一定程度上精简编外聘用人员。

四是完善劳动保障。一要严格按照《劳动合同法》规定制定和推行劳动合同范本。二要积极做好社会保障工作。聘用人员在聘用期内，按照有关规定，为其购买“五险一金”。三要落实聘用待遇。要严格执行相关文件，为编外聘用人员提供合理的劳动报酬和福利待遇，确保编外聘用人员的合法权益。

虽然，我们在编外聘用人员管理方面做出了一些尝试，取得了一定成绩，但还有不少问题需要深入研究，不断的探索。下一步，我们将进一步强化组织实施，不断完善编外聘用人员管理机制，构建更加和谐的劳动关系，在编外聘用人员管理方面走出一条科学发展新路。