2015年7月，我省全面公布乡镇政府权力清单责任清单，打通政府“两个清单”体系建设“最后一公里”，在全国率先实现省市县乡四级政府“两个清单”全覆盖，2016年，习近平总书记视察安徽时，对此给予了充分肯定。乡镇政府作为最基层的行政机关，联系群众最紧密，服务群众最直接，依法行使权力、全面履行职能，事关基层各项事业发展进步和群众切身利益。如今两年过去了，乡镇权力清单责任清单运行如何，效果怎样，这项“红手印”式改革在哪些方面有了深化，为此，安徽日报记者专门采访了省编办主任郭本纯，并深入铜陵、黄山等地探访，形成专题报道。
权责清单 如何筑牢制度“笼子”
两年前，我省在全国率先全面公布乡镇政府权力清单责任清单。两年来，乡镇政府权责清单运行得如何？记者赴铜陵、黄山等地探访——
本报记者 李浩 柳文
权力拉清单 行权有规范
● “以前没有明确由乡镇政府来治理污染，让我们干事没底气。 ”
——铜陵市义安区胥坝乡党委书记龙道宁
● “通过编制权力清单，明确了乡镇政府权力范围，方便了群众办事。 ”
——省编办市县机构编制处相关负责人
“现在这里很干净，以前可不是这样。 ”西江村村民陆成云告诉记者，过去这里是渡口，几十条渔船停靠在取水口附近造成污染，直接影响当地饮用水安全。居民向渔政、河道管理部门和当地政府投诉，均无结果。
“渡口码头管理涉及海事、水利、环保等多个部门。以前没有明确由乡镇政府来治理污染，让我们干事没底气。 ”胥坝乡党委书记龙道宁表示，通过编制权力清单，明确保护水源地是地方政府职责。随后由乡政府牵头，对废旧渔船进行了统一清理，较好地保护了水源地。
“通过编制权力清单，明确了乡镇政府权力范围，同时也将一批直接面向基层和群众、由乡镇政府行使更方便有效的事项下放到乡镇，方便了群众办事。 ”省编办市县机构编制处相关负责人说。
黄山市歙县溪头镇竦坑村村民江成奇最近打算办理林木采伐许可证。他家地处山区，距县城40多公里，以往办采伐许可证要在乡镇林业站、县政务中心“两头跑”，很不方便。
“歙县将原由县林业局行使的办理采伐许可证权力委托到镇级行使，在乡镇林业站实行‘一站式’办理。 ”歙县编办副主任梅光耀告诉记者，群众可以在本镇就近方便办理，减少了“两头跑”的不便；同时也强化了乡镇政府对林业的管理保护职责，有效破解“看得见，管不着”的难题。
省编办主任郭本纯介绍说，2015年，我省全面公布乡镇政府权力清单，在全国率先实现省市县乡四级政府权力清单的全覆盖。针对基层普遍反映的乡镇权力家底不清、县乡权责关系不顺、权力服务事项界定难等问题，对法律法规规章进行梳理，列举出乡镇政府权力事项（参考目录）198项、街道办事处权力事项（参考目录）91项，主要涵盖土地林业、环境保护、计划生育、社会保障等10余个领域，为各地结合实际确定乡镇政府权力事项提供了重要参考。
责任拉清单 干部套“紧箍”
● “通过责任清单给镇里干部套上‘紧箍’，可以倒逼乡镇政府加强三级联防禁烧网络体系建设。 ”
——黄山市编办副主任金笑石
● “除了责任清单，还建立一些配套措施，保障乡镇政府规范行权。 ”
——铜陵市编办副主任陈利耘
“镇里大都是熟人，拐弯抹角都是亲戚朋友，有的时候制止烧秸秆，实在抹不开面子。 ”黄山市屯溪区屯光镇一位乡镇干部告诉记者，以前在秸秆禁烧的时候，由于怕和熟人“红脸”，有时会睁只眼闭只眼。
2015年，屯光镇政府在编制权力清单时，对应权力目录同时编制了责任清单。与“对露天焚烧秸秆行为的监督检查和制止”权力相对应的“责任事项”一栏，列出了宣传教育、巡察检查、制止处置等具体责任。在“追责情形”栏目中，列出了3种“不作为”或“乱作为”情形承担的相应责任。
“通过责任清单给镇里干部套上‘紧箍’，可以倒逼乡镇政府加强三级联防禁烧网络体系建设。 ”黄山市编办副主任金笑石表示，这两年屯光镇秸秆焚烧现象基本禁绝。
省编办市县机构编制处相关负责人表示，责任清单建立后，行政权力责任更加明确，每项行政权力对应的责任都具有溯及力和可操作性，体现了有权必有责、用权受监督、失责必追究，方便了社会各界监督。
“除了责任清单，还建立一些配套措施，保障乡镇政府规范行权。 ”铜陵市编办副主任陈利耘告诉记者，该市抓住容易滋生腐败的重点领域，制定符合乡镇实际的廉政风险点情况表，强化权力运行过程的约束和监督；探索权力清单动态调整、监督制约、责任追究等配套制度。
配套跟不上 效果或打折
● “现在大量权力下来了，但人员还是最初的机构编制和人马，应对大量新增任务有点力不从心。 ”
——无为县泉塘镇一位乡镇干部
● “基层事务除了由乡镇政府承担外，大量的还由村级组织提供具体支持。如何规范‘村官’权力是盲点。 ”
——省编办政府权力运行监管处副处长杨兴红
记者在调查中了解到，一些乡镇政府受人员力量、技术支撑及业务水平等制约，对一些下放事项存在“承接难”的问题。
“部分清单将事权下放，基层的担子和责任越来越重。”无为县泉塘镇一位乡镇干部坦言，现在大量权力下来了，但人员还是最初的机构编制和人马，应对大量新增任务有点力不从心，“比如危险化学品应急处置这一事项，采样设备、专业鉴定人员等几乎是空白，如何承接和行使好这项权力，挑战很大。 ”
“我们在推行乡镇政府权责清单时发现，基层政府履职过程中权力运行与服务提供融为一体，权力寓服务之中。基层同志普遍反映，虽然权责清单明确了基层政府权力事项，但基层政府的服务事项底数不明、质量不高，部分群众仍不满意。”省编办市县机构编制处相关负责人表示，我省正在探索乡镇公共服务清单制度建设。去年，亳州、蚌埠、阜阳、马鞍山、铜陵、池州等6个市已在全省率先公布施行乡镇公共服务清单，将乡镇政府除权力以外的服务职责细化到条、落实到款。今年底，我省将在全省实现乡镇公共服务清单全覆盖。
“基层事务除了由乡镇政府承担外，大量的还由村级组织提供具体支持。如何规范‘村官’权力是盲点。”省编办政府权力运行监管处副处长杨兴红表示，乡镇会委托村委会行使部分权力，而村委会是村民自治组织，并非一级政府，目前国家还没有法律专门对村委会承担的基层事务进行规范，“如果不能很好地规范村级权力，乡镇政府权力的规范运行效果也会打折扣。 ”
省编办事业机构编制处副调研员、舒城县阙店乡转水湾村党支部第一书记王许告诉记者，转水湾村正在试点编制村级小微服务清单，对涉及扶贫、集体土地、计生等领域的事务进行明确。 “省编办也正在部分地区进行试点工作，尝试建立村级小微服务清单，推动乡镇权责清单落地见效。 ”省编办市县机构编制处相关负责人说。
“如果说权责清单是简政放权的突破口，那人事制度改革则是确保清单落地，推动简政放权成败的 ‘定音锤’。 ”省社科院社会学所研究员沈跃春建议，要在待遇福利、干部提拔、交流培训等方面多管齐下，调动乡镇干部积极性，确保他们想干事、能干事、干成事。
安徽师范大学法学院院长彭凤莲表示，建立权力清单并非是将部门权力固化下来，而要建立健全权力清单动态管理和配套机制，根据法律法规立改废、机构和职能调整等情况，及时调整权力清单。此外，要拓展公开渠道，创新公开方式，提高社会知晓率，增强“两个清单”实施的群众基础。
乡镇政府权责清单运行带来哪些积极效应、存在哪些问题？记者对话省编办相关负责人和专家——
清单晒“明白”权力不“任性”
对话人：省编办市县机构编制处处长 吴鹏
合肥市委党校公共管理与法学教研室主任、副教授周良金
本报记者 李浩
记者：我省乡镇政府权力清单、责任清单运行取得了哪些成果？
吴鹏：我省于
周良金：推行乡镇权力清单和责任清单制度，目的是全面深化改革，解决政府越位、错位和不到位的问题。让乡镇政府更加明确哪些该干、哪些不该干、哪些责任要承担，强化了政府作风效能，提升依法行政能力。通过清单制度建设，将乡镇政府事权“晒出来”，做到清晰明了，给权力套上责任的“紧箍”，强化对权力运行过程的约束和监督。在权责清单编制的过程中，对一部分审批权力进行了下放，简化了办事流程，方便群众办事，对打造服务型政府有积极意义。
记者：清单运行过程中还存在哪些问题？
吴鹏：乡镇政府在行政行为中的权力和服务界限较为模糊。行政机关行使行政权力，有时候也是在履行服务职能。乡镇有的服务职能并没有严格的法律依据，只是根据上级机关要求提供的为民服务事项，或为满足基层群众需要提供的事项，如果严格按照权责清单的运行要求，势必要取消这些服务职能，会损害群众的切身利益。
我们还发现，村级单位在基层事务中的权责较大。但是村委会是村民自治组织，不属于国家行政体系范畴，并且目前尚未有法律对村委会的权力规范有明确规定。如何对村级具体事务进行规范化管理，现在还是盲点。后期还有必要对村级的权力、服务职责进一步规范，将权责监管继续向下延伸。
周良金：乡镇权责清单是一个新生事物，在全国范围内都无先例可循，其运行完善需要一个过程。现在，部分权力清单与乡镇政府的职能定位还存在不一致的情况，有些权力是否属于基层政府应有职责范围还值得商榷。群众对权责清单的知晓度还有待提高，一些群众虽然知道有乡镇权责清单，但是对权责清单的内容还不是太清楚。部分乡镇干部的权责意识还有待提高，没有完全按照权责清单的要求行使权力，老百姓 “事难办”的情况还时有发生。
记者：如何推动乡镇政府权责清单更好地发挥作用？
吴鹏：下一阶段，省编办将继续巩固扩大清单制度建设成果。抓清单体系完善，优化提升清单制度建设，推出统一规范、简便易行的清单模式。抓清单动态管理，依据法律法规的立改废释和企业、群众实际需求，衔接上级政府权力事项调整，实行清单动态管理。抓清单落地生效，统筹考虑权责清单和公共服务清单上网运行，加快建立全省一体化的清单运行平台，让清单中的权力服务事项，在基于“互联网+”和大数据技术的信息平台高速公路中畅快奔跑，最大程度利企便民。推广清单管理模式，将权责清单制度建设经验复制到改革管理各项工作中，以清单思维推动政府治理方式和治理能力提升。
周良金：让乡镇政府权责清单真正落地生效，要更加科学地确定基层政府的权力范围，本着职能科学和职权法定原则，把应该交给市场、联系群众紧密、方便基层管理的权力下放，对不适宜基层政府行使的权力上收。加强宣传力度，拓展宣传渠道，让群众知道乡镇政府有哪些权力、如何运用权力、承担什么责任、该怎样追责，方便群众监督和办事。增强服务意识，加强业务培训，提高基层公务人员的业务知识和法治思维，转变工作作风，真正把权责清单学好用好。
·得失谈·
用法治推动“清单”落地生效
柳文
行政权力进清单、清单之外无权力。我省在全国率先实现政府权力清单和责任清单有机融合，构建了政府权力运行监督制约的完整链条，把政府权力关进制度“笼子”，依法给权力套上责任“紧箍”，全面推进政府依法履职迈出了坚实步伐。
长期以来，在行政权力运行中，往往出现“上管天下管地、中间还管空气”的乱象。一些地方政府工作人员“想怎么办就怎么办”，甚至故意刁难、拖延。更有甚者，盘算着拿“回扣”寻好处，把权力当作“变现”工具。如此一来，老百姓办事耗时耗力，甚至陷入证明“围城”、公章“长征”的困局。 “一朝权在手，便把令来行”，因权力膨胀、扭曲带来的“怪象”和“潜规则”层出不穷，使群众深恶痛绝。造成这种现象的原因之一就是政府部门权责边界不清，权力“封闭”运行，少数部门或个人习惯“暗箱操作”，借此获取并巩固“既得利益”和“垄断性资源”。事实上，关于政府权力的边界和责任，法律法规早有规定。但由于规定相对分散，加上权力运行不够透明，群众一般不太了解行政权力该干什么、不该干什么。
从法律的角度来说，权力是一种在授权范围内必须履行的责任义务，由不得傲慢任性，也容不得淡漠怠惰。中办、国办《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》明确要求，要按照职权法定原则，对现有行政职权进行清理、调整；对没有法定依据的行政职权，应及时取消，确有必要保留的，按程序办理。在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。
权责清单的出台，给“任性”的权力套上了制度的“缰绳”，政府与市场的权责边界更加清晰。对政府部门来说，法无授权不可为，以权力清单明确政府能做什么；法定职责必须为，以责任清单明确政府该如何监管。对市场主体来说，法无禁止即可为，清单之外不再需要申请行政审批事项。因此，按照“职权法定”原则，要依法管好“无形之手”、用好“有形之手”、挡住“寻租黑手”，确保“两张清单”真正落地生根。通过不断细化清单，严格约束政府部门的自由裁量权，在程序上将权力行使流程固化，使用权者难以违法 “变通”。唯如此，方能“简除烦苛，禁察非法”，给群众办事带来方便。
“天下从事者，不可以无法仪；无法仪而其事能成者，无有也。 ”相信只要沿着法治轨道，坚持按单用权、依单问责，通过法律和规则重塑权力运行，就一定能够发挥制度效力，管住权力“任性”，推动法治政府建设取得更大成果，激发出市场和社会的澎湃活力。
·微话题·
近日，安徽日报法人微博发布微话题“乡镇权责清单如何更好地发挥作用？ ”引发网友热议——
@奥威尔忠实读者：“权力清单”的实施需要参照政府职能的行使，也需要听取民声需求，只有两方面都契合好，才能把权力关进制度的笼子，才能让“权力清单”从“纸面清单”变为老百姓看得见、摸得着的真实惠。
@chouyatou_5584：制定发布乡镇权力责任清单，是为“微权力”戴上“紧箍”。 “紧箍”是有了，“咒语”也得时常拿出来念一念。说白了，纸上清单终归要靠监督机制来落实。
@我是玉瑾你是谁：为权责清单点个赞！就我了解的情况，家乡权责清单发布后，在乡镇办事的确是规范了很多。
@9章鱼大丸子9：不仅要通过责任清单强化对行政不作为、乱作为的问责，还要将问责过程公开化，明确问责的主体、对象和后果，增强问责的操作性。
@Vinccy：乡镇权责清单的制定，给乡镇基层干部的权力和应尽职责划出边界、列出名录，能够有效防止不作为、慢作为、乱作为的发生。
@陆秀红1：在农村，如果村里干部在民生政策等方面打了“马虎眼”，群众权益就会受到损失。鉴于此，乡镇权责清单更应该零距离地对接百姓。
（本报记者 陈树琛 整理）
