【人民日报】“小快灵”解决大问题！人民日报头版聚焦黄山“小切口”立法
《人民日报》 （2022年04月18日01版）
编者按：习近平总书记指出：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”近年来，安徽省黄山市人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，严格遵循立法权限，从地方实际出发，出台十几部有针对性的“小快灵”法规，有效推动了中华优秀传统文化传承保护和经济社会发展。
“徽州之藏，江南无以逾之。”徽州文书档案是中国历史文化的重要遗产，在学界被认为与殷墟甲骨、战国秦汉简牍、敦煌遗书等具有同样历史价值。
安徽省黄山市是徽文化的主要发源地，在各级机构和民间散存大量的徽州文书档案。近年来，当地对徽州文书档案进行不断抢救与保护，但仍面临监管体制不健全、文书流失毁损等问题。为此，黄山市人大常委会审议通过了《黄山市徽州文书档案保护条例》，于今年1月1日起施行。条例仅30条，直奔主题，形式简明。
这只是黄山市人大常委会坚持“小快灵”立法的一个生动缩影。除文书档案保护条例外，还有古城保护条例、古建筑保护条例、农药安全管理条例等十几部有针对性的“小快灵”法规，紧紧围绕风景名胜、徽文化相关的特点，化繁为简，急用先行，推动了问题的解决。
“应急需、抓立法，在解决问题上下功夫”
“一粥一饭，当思来处不易；半丝半缕，恒念物力维艰。”
2020年8月，习近平总书记对制止餐饮浪费行为作出重要指示强调，要加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费行为。
反食品浪费迅速成为社会各界热议焦点。黄山市人大常委会快速反应，充分利用地方立法权，仅用一个多月时间，当年9月审议通过《黄山市制止餐饮浪费行为条例》，用立法纠治“舌尖上的浪费”。
“黄山市作为安徽省立法制止餐饮浪费的3个试点地方之一，第一时间进行立法调研、起草、评估工作，在确保质量的前提下，加快立法进程，保障党中央重大决策部署得到及时贯彻落实。”黄山市人大常委会法工委原主任李原介绍，将条件成熟或最为迫切的议题纳入优先、加速立法之列，有效平衡了立法速度与现实需求的关系。
为解决一些迫在眉睫的问题，这样的“小快灵”立法还有不少。
4月的黄山，满眼春色，生机勃勃，从麻衣峰沿着步道往上走不远，就可以看到树姿婀娜的姐妹松。
姐妹松因树形修长，相依相偎而备受人们喜爱。可就在几年前，姐妹松、鹿角松等一批黄山松一度受到松材线虫病威胁。
为及早扭转黄山松受松材线虫病威胁的严峻形势，2018年4月17日，黄山市第七届人大常委会第三次会议审议通过《黄山市松材线虫病防治条例》，以立法的形式回应了保护黄山市松林资源、维护黄山市自然生态安全的迫切需要。
“地方立法要想适应新时代新要求、具有蓬勃生命力，不必刻意追求‘高大上’的‘大块头’，不用拘泥于固定模式，可以根据本地区自身特点和地方法治需求，应急需、抓立法，在解决问题上下功夫。”安徽大学法学院教授陈宏光说。
“黄山市人大常委会努力使每一项立法都更加符合宪法法律精神和党的方针政策，高度重视具有全局性、根本性、受到社会普遍关注的重大立法项目，立足实际，注重实效，切实做到立良法、促发展、保善治、为人民。”李原表示。
“小切口”立法，发力准、效果好
五峰拱秀、六水回澜，院落错落、琅琅书声，走进黄山市歙县，山水汇聚，古牌坊、古民居遍布城乡，一派诗意景象。
黄山市一直将古城和风景名胜区保护摆在重要位置，市人大常委会把保护当地生态和历史文化作为推进地方立法的切入口。
2016年1月，黄山市六届人大六次会议上，刘宏军等20名市人大代表联名向大会提交了“关于提请启动立法程序，依法制定《歙县徽州古城保护管理条例》的议案”，呼吁立法保护古城。
“古城保护范围内，现有县级以上重点文物保护单位80余处，保护工作难度大。”“徽州古城是徽文化的瑰宝，依法保护古城，是历史赋予我们这代人的职责。”针对古城保护立法的必要性，代表们讨论热烈。
“关注老百姓急难愁盼问题，地方立法立足‘小切口’，集中解决反映最强烈、最普遍、最突出的立法需求。”黄山市人大常委会法工委副主任胡梦玲说。黄山市人大常委会高度重视人大代表的立法建议，立法保护歙县徽州古城的建议很快被安排上议事日程。
经过反复调研论证，听取各方意见，2016年8月，黄山市第六届人大常委会第二十六次会议审议通过了《歙县徽州古城保护条例》。
针对众多徽州古建筑得不到有效保护、濒临毁损、年久失修等问题，制定《黄山市徽州古建筑保护条例》；为加强齐云山、太平湖保护管理，制定《齐云山风景名胜区保护管理条例》《黄山市太平湖风景名胜区条例》……在总结《歙县徽州古城保护条例》立法经验基础上，黄山市人大常委会又在徽州自然生态和历史文化保护等关键领域，进行了更多“小快灵”立法的探索。
“这些‘小快灵’法规篇幅不大，但立法目的明确，切口小、发力准、效果好，一部法规解决一个问题，将‘立得住、行得通、管得了’贯穿立法始终，对完整保护徽州历史文化、景区资源、风貌特色起到了积极的促进作用。”黄山学院法学副教授郑文兵说，黄山市人大常委会制定颁布的一批体现地域特征、人文特色的“小快灵”法规，让徽风徽韵在依法保护中得到更好传承。
“真正做到群众期盼什么、立法就跟进什么”
“好香啊！”黄山市黟县宏村飘着阵阵茶香。
抬眼望去，一个个黄色防虫板整齐地插在满目碧绿的茶田里。
正在家门口炒茶的一名村民自豪地对记者说：“我们这里的茶叶不打农药，政府发放了防虫板。”
黄山茶叶不打农药，还得从2019年7月1日施行的《黄山市农药安全管理条例》说起。
“收来的茶，农药残留浓度高，严重影响了茶叶的出口。”
“长残留高毒高风险农药的持续使用，导致农业生态环境逐年恶化。”
…………
几年前，在黄山市祁门县召开的一场立法调研会上，当地茶农和茶商反映了茶叶销量不稳定和茶田生态受到破坏的问题。
黄山市农业技术推广中心副主任鲍周明介绍，2018年初，黄山市人大常委会组织专家学者到乡村基层一线进行立法调研。调研发现，当地百姓对农药使用问题意见比较大。
通过进一步立法调研和评估发现，茶农反映的问题，在当地其它种植领域也存在，于是黄山市人大常委会第一时间启动立法计划，希望通过明确的法规破解当地农药安全问题，为提升农产品竞争力、保护生态环境提供法律支撑。在这样的背景下，《黄山市农药安全管理条例》应运而生，2018年12月5日由黄山市第七届人大常委会第七次会议审议通过。
“近年来，我们很多立法选题都是在实地调研中发现的，通过与当地百姓和相关部门交流，走访人大代表，了解人民群众的实际需求和日常生活中的迫切愿望，抓重点、想办法，保证立法规划既体现当地特色，又力求务实管用。”李原说。
“《黄山市农药安全管理条例》施行以来，我们的检测成本大大降低，茶叶的质量更有保障，在国际市场上也更有销路。”又到了采茶的季节，黄山市人大代表、谢裕大茶叶股份有限公司总经理谢明之在茶山上忙了一整天。“今年的茶叶肯定能有个好销量。”谢明之看着刚采摘好的一车车新茶，满脸喜悦。
立法过程接地气，回应百姓关切。“为了保证‘小快灵’立法真正发挥作用，我们坚持开门立法，深入街道、乡村，不断开展实地调研、多层次座谈，多渠道广泛征集立法建议，真正做到群众期盼什么、立法就跟进什么。”胡梦玲介绍，为进一步敞开立法大门，推进精细化立法，当地建立了由60位专家组成的立法“智囊团”，确定11家基层单位作为首批基层立法联系点，在群众家门口搭建起反映立法工作意见建议的“直通车”。
【光明日报】小切口，大作为
——“小快灵”立法的黄山探索
《光明日报》（ 2022年04月16日05版）
说起松材线虫，巡山护林30多年的安徽省黄山市歙县桂林国有林场瓦上管护站护林员洪晓春可谓深恶痛绝。别看这虫还没米粒大，却是松树的“头号杀手”。松材线虫病1982年传入我国，相继扩散至19个省区市，导致大量松树枯死，发病迅速，且无有效防治办法，被称为“松树癌症”。2018年4月17日，黄山市人大常委会率先通过《黄山市松材线虫病防治条例》，向这个我国有史以来最具传染性与毁灭性的林业病害亮剑宣战。
“松树可是我们黄山的宝。现在黄山人都知道要防治松材线虫病，从心里爱松护松。”说起该条例通过的这四年，洪晓春显露出欣慰和信心。
为有效保护徽州古建筑，黄山市制定《黄山市徽州古建筑保护条例》。图为雨后的安徽省黄山市黟县宏村景区云雾缭绕，山水与徽派建筑构成一幅淡雅的水墨画。新华社发
黄山市人大常委会起草《黄山市农药安全管理条例》期间，召开立法调研座谈会征求群众意见。胡梦玲摄/光明图片
黄山市人大常委会在《黄山市制止餐饮浪费行为条例》立法过程中深入餐饮企业调研。胡梦玲摄/光明图片
徽风皖韵 法治护航
以立法的形式保护204万亩黄山松，只是黄山市人大常委会“小快灵”立法的一个缩影。
自2015年新修改的立法法赋予设区的市地方立法权以来，黄山市把保护黄山绝佳生态和历史文化作为推进地方立法的重要切入口，切实结合现实需求，突出彰显地方特色，先后制定12部地方性法规，让流淌千年的徽风皖韵有了法律的刚性保障。
针对歙县徽州古城危房失修、古建筑自然侵蚀与人为毁坏、乱拆乱搭乱建乱晒的“四乱”等乱象，颁布《歙县徽州古城保护条例》；针对众多徽州古建筑得不到有效保护、濒临毁损、年久失修等现状，制定《黄山市徽州古建筑保护条例》；针对徽州文书流失、毁损现象较严重的问题，出台《黄山市徽州文书档案保护条例》……如今歙县古城，临街擅自新开门窗、搭晾衣物再难觅迹；徽州古建筑有了名录管理“护身符”；徽州文书档案亦有了严密“保护网”。目前《黄山市非物质文化遗产保护条例》立法也已启动。
“从法规的实施效果来看，这些法规切口小、发力准、效果好，对完整保护徽州历史文化、景区资源、风貌特色起到了积极的促进作用，是黄山市人大常委会通过‘小快灵’立法，化繁为简，解决重点领域重点问题的生动实践。”黄山市人大常委会法工委原主任李原表示。
与此同时，黄山市立法工作不断补短板、惠民生。围绕控制面源污染，制定《黄山市农药安全管理条例》；进一步加强名山名湖保护，制定《齐云山风景名胜区保护管理条例》《黄山市太平湖风景名胜区条例》；针对城市管理、社会治理中的突出短板问题，《黄山市养犬管理条例》《黄山市住宅小区物业管理条例》《黄山市文明行为促进条例》相继出台，疫情防控工作中戴口罩、用公筷等一些行之有效的行为规范上升为法定要求……
接地气、贴民心、合民意
2016年，有着上千年历史的徽州府衙敞开大门，黄山市人大常委会在这里两次举办征求意见座谈会，就《歙县徽州古城保护条例》草案听取群众意见建议。据统计，《条例》起草过程中，黄山市人大常委会先后召开40余次座谈会、征求意见会等，起草小组对《条例》进行了9次大修改、50余次小修改。人民群众的所期所盼，终化作一条条法言法语。
如何让立法工作更加科学合理？黄山市人大常委会将依法立法、科学立法、民主立法寓于“开门立法”中，让地方立法合民意、接地气。2018年，黄山市建立了由60位法学专家、各专业领域专家和语言文字专家等组成的立法“智囊团”。2020年4月，又确定了11家基层单位作为首批基层立法联系点单位，覆盖各个区县、各个领域、各个行业，在群众家门口搭建起反映立法工作意见建议的“直通车”。
在所在社区成为基层立法联系点之前，黟县碧阳镇郭门社区党委书记胡东东从来没想过自己能与立法工作产生交集。担任联络员两年，胡东东告诉记者：“开在百姓家门口的立法联系点，让立法工作走进了寻常百姓家。人民群众对立法工作的意见建议可以乘上‘直通车’，立法工作更接地气、更贴民心。”
“立法质量是地方立法的生命线，每部法规从起草到审议表决，都要经历调研论证、问卷调查、多次征求意见，各种形式的座谈会数十次，反复修改几十稿。”李原说，“我们坚持把全过程人民民主贯穿立法全过程，在立法当中，注重发挥人大代表的主体作用，善于借助专家顾问的‘外脑’力量，注意听取社会公众的真实意见，确保每一项立法都能回应民声、体现民意、促进民生。”
立得住、行得通、真管用
相对于立法结构完整、调整内容广泛的“大块头”立法，“小快灵”立法的立法形式简单，立法难度低、速度快，能够充分提高立法的针对性、适用性、可操作性。新时代，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用，能不能解决实际问题。记者在采访中了解到，“小快灵”立法虽易行高效，却非越多越好，而是必须确保每一部地方性法规立得住、行得通、真管用。
“‘小快灵’立法坚持问题导向，有效避免了法规内容因为过于宽泛不便实施和易于与已有详尽规定的上位法发生冲突的可能性。同时通过专家审查、合法性审查、集中审议等多个立法环节严格把关，加强事后审查，开展定期清理，杜绝‘法律打架’现象发生。”李原告诉记者。
据了解，自2018年以来，黄山市已先后四次展开法规清理工作，有效解决地方性法规存在的不一致、不适应、不协调等问题。与此同时，备案审查工作也在有序展开。黄山市围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查工作要求，制定《黄山市人大常委会规范性文件备案审查工作规程》，完善备案审查工作机制。截至2021年12月底，共接收报备规范性文件46件，其中，市政府规章4件、市政府规范性文件42件。向安徽省人大常委会报送备案地方性法规8件，规范性文件10件。对已经报备的市政府规章、市政府规范性文件等，按照相关程序要求，提出审查意见，实现主动审查全覆盖。
“对审查认为存在问题的规范性文件，我们采取多种形式听取制定机关、相关部门、专家学者、人大代表和审查机构等方面的意见，广泛凝聚共识，及时发现和研究解决问题，督促有关单位进行纠正，切实增强备案审查的针对性和实效性。”李原表示，通过备案审查对《黄山市政府投资工程实施阶段全过程造价管理实施办法》《黄山市促进服务业高质量发展专项资金管理办法》提出的修改意见，均已修改完善。
信息来源：中安在线
