在全省基层医药卫生体制综合改革试点
工作会议上的发言
省编办 罗昌平
（
同志们：
省委、省政府对医药卫生体制改革工作高度重视，会前志刚常务副省长多次主持召开医改领导小组会议和专题会议，反复研究医药卫生体制改革过程中的相关问题，刚才三运省长作了重要讲话，对全省基层医药卫生体制综合改革试点工作进行了全面的动员和部署，全省机构编制系统一定要认真学习，深刻领会，全面抓好贯彻落实。下面，根据会议安排，我代表省编办作一个发言。
一、《标准》出台的背景
2003年，我省曾出台了乡镇卫生院机构编制标准，随着农村基层医疗卫生事业发展，原有标准已不适应当前基本医疗和公共卫生服务的需要。特别是我省在深化医药卫生体制改革中，省委、省政府审时度势，高屋建瓴，把中央医改精神与我省实际紧密结合，将推进基层医药卫生体制综合改革、建立基层医疗机构新机制，作为我省深化医药卫生体制改革的突破口，而推进基层医药卫生体制综合改革的一项重要的基础性工作，就是制定并出台新的乡镇卫生院机构编制标准，科学规范乡镇卫生院机构编制。为此，省编办根据省委、省政府的统一部署，按照省医改领导小组的安排，在广泛调研论证、多方征求意见、相关部门通气磋商、反复修改完善的基础上拟定了《安徽省乡镇卫生院改革试点机构编制标准》，并经省政府常务会议和省委常委会议审议通过，作为《安徽省基层医药卫生体制综合改革试点实施意见》的配套文件之一印发全省执行。可以说，《标准》的制定，是省委、省政府高度重视的结果，是省直有关部门积极配合、共同努力的结果，是充分吸纳多方意见和基层丰富实践的结果。《标准》的出台，对于深化医药卫生体制改革、推进农村基层卫生事业发展、规范乡镇卫生院机构编制管理具有十分重要的意义。
为使新的《标准》能够适应乡镇卫生院履行公共卫生和基本医疗服务职能的需要，更好地促进农村基层医疗卫生事业发展，我们在拟定乡镇卫生院机构编制标准过程中主要把握了三条原则：一是符合医药卫生体制改革的方向。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发[2009]6号）和省委、省政府皖发[2009]17号文件明确要求，要通过医药卫生体制改革，建立覆盖城乡居民、人人享有基本医疗卫生服务、人民健康得到有效保障的基本医疗卫生体制；同时还明确规定，为建立新的基本医疗卫生体制，要按照基层医疗卫生机构的职责任务，合理核定人员编制。二是保证基层公共卫生和基本医疗服务的需要。我省乡镇卫生院经过多年发展，在为基层人民群众提供公共卫生和基本医疗服务方面取得了一定成效，但从当前乡镇卫生院面临新的形势和任务来看，还存在一些不适应的方面，公益职能不明显、公共卫生和基本医疗服务能力不强等问题不同程度地阻碍着乡镇卫生院的发展。必须通过制定科学合理的机构编制标准，对乡镇卫生院机构编制进行统一和规范，确保乡镇卫生院全面履行公共卫生和基本医疗服务的职能。三是与经济社会发展水平和财政承受能力相适应。《标准》坚持立足安徽省情、医情和药情，既保证乡镇卫生院全面履行职能的需要，又符合我省经济社会发展水平和财政承受能力。
二、贯彻《标准》应把握的几个问题
《标准》对试点县乡镇卫生院的设置原则、机构性质、管理体制、主要职责、人员编制以及领导职数等都进行了科学的规范，各地在贯彻《标准》时应注意把握以下几点：
（一）乡镇卫生院的定位。根据中央和我省关于医疗卫生事业发展和深化医药卫生体制改革有关文件精神，我们在《标准》中对乡镇卫生院作了如下定位：一是明确了乡镇卫生院的设置原则，每个乡（镇）均设置一所政府举办的乡镇卫生院。二是明确了乡镇卫生院的公益性质，政府举办的乡镇卫生院为基层公益性医疗卫生事业单位。三是明确了乡镇卫生院的管理体制，乡镇卫生院隶属于县级卫生行政部门管理。四是明确了乡镇卫生院的主要职能，即承担预防保健等公共卫生服务和一般常见病、多发病的基本医疗服务，受县级卫生行政部门和所在乡（镇）政府委托，承担辖区内公共卫生管理职能。
（二）乡镇卫生院编制实行总量控制。《标准》规定,试点县乡镇卫生院编制按照农业户籍人口的1.0‰实行总量控制。实行总量控制的原因，一是充分考虑乡镇卫生院现状。按此标准测算,全省乡镇卫生院新增编制2万多名，为现有人员参加竞争上岗提供了保障。从调研和实地解剖的不同类型乡镇卫生院情况看，全省按1.0‰核定编制并以县为单位实行总量控制，符合我省乡镇卫生院的实际情况。二是考虑我省财力状况。根据实地调研和多方论证，按照农业户籍人口的1.0‰实行总量控制，既符合我省财政承受能力，也能满足基层医疗机构的现实需要。三是参照外省做法。据我们了解，与我省经济社会发展水平接近的省份，对乡镇卫生院编制也大多实行总量控制，且标准大体相当。
（三）分类核定乡镇卫生院编制。《标准》规定，乡镇卫生院编制在总量控制的前提下，根据不同地域分类核定，原则上平原地区按0.8-1.1‰配备；丘陵地区按0.9-1.3‰配备;山区按1.0-1.5‰配备。主要基于以下原因：一是从地形上看，我省大致分为平原、丘陵和山区，应充分考虑不同地域的经济社会发展和财力状况对公共卫生服务和基本医疗服务的需求。二是山区地广人稀、交通不便，为保证人民群众享受同等医疗服务，应在编制配备上给予一定的倾斜。三是平原地区交通便利、人口相对密集，按照0.8-1.1‰配备其编制，可基本满足公共卫生和基本医疗服务的需要。四是丘陵介于平原和山区之间，从调研的情况看，按0.9-1.3‰配备也是可行的。
（四）乡镇卫生院编制统筹使用。《标准》采纳了各地的建议，试点县乡镇卫生院编制以县为单位实行总量控制，加大了县一级的调控能力，使有限的机构编制资源发挥出最大效益。各地机构编制部门可根据医疗卫生资源布局或医疗卫生服务需求统筹调剂使用。一要考虑城关镇交通便利以及县级医疗机构的辐射能力等因素，《标准》规定城关镇卫生院编制从紧控制，按规定标准核定编制后，可下浮25%左右作为机动，由县统一调剂使用；二要考虑中心卫生院除具有一般卫生院的职能外，还承担一定区域范围的预防、保健、医疗技术的指导职能，《标准》规定中心卫生院编制可根据需要在规定标准的基础上上浮10-20%核定编制；三要保证乡镇卫生院的正常运转，《标准》规定对服务人口较少的乡镇卫生院，按标准核定不足10名的可按10名编制配备。
（五）乡镇卫生院编制结构和领导职数。《标准》对乡镇卫生院编制结构和领导职数作了具体规定：一是专业技术人员编制不得低于编制总额的80%。各地在实际操作中，为确保乡镇卫生院的公益职能的发挥，应尽可能多的把编制用于专业技术人员。二是注意到乡镇卫生院从业人员结构的历史原因，《标准》对管理人员未明确具体比例，主要想引导各地在核编定岗过程中，压缩非专业技术人员，管理人员尽可能地由专业技术人员兼任。三是规定乡镇卫生院配院长、副院长各1名，中心卫生院可增配1名副院长，党组织负责人按基层党组织工作条例规定由行政负责人兼任。
三、实施《标准》的几点要求
（一）统一思想，提高认识。基层医药卫生体制综合改革事关我省医药卫生事业的长远发展，事关广大人民群众切身利益，事关全省发展稳定大局，是一项系统工程，乡镇卫生院机构编制标准是其重要配套文件之一，对于深化医药卫生体制改革、促进农村基层卫生事业发展、规范乡镇卫生院机构编制管理具有十分重要的作用。各级机构编制部门必须高度重视，充分认识乡镇卫生院重新核编的重要意义，增强责任感，做好标准的组织实施工作，确保乡镇卫生院核编工作顺利完成。
（二）把握政策，规范操作。《标准》充分考虑了我省不同地区经济发展水平、财政承受能力、服务人口、地域类型以及交通状况等因素，但由于试点县乡镇卫生院情况较为复杂，在实际操作中，可能还会出现一些难以预料的新情况、新问题，各试点县机构编制部门要切实把握政策，在全面摸清本地区乡镇卫生院类型、规模、内设机构和职责任务、现有人员编制及结构比例、领导职数、经费供给等情况的基础上，会同相关部门认真制订乡镇卫生院核编方案。方案要科学、全面、可行，既要保证本辖区公共卫生和基本医疗的需要，又要与本地经济发展水平和财政承受能力相适应。
（三）控制总量，逐院核编。控制好总量是这次核编的关键。各试点县要按照《标准》规定的地域类型、人口数量相对应的核编比例，分类测算出各类乡镇卫生院的编制，并以此为基础测算出本地区乡镇卫生院编制总量。在总量范围内认真做好逐院核编工作。逐院核编中一定要严格把关，规范操作，确保在规定时间内完成。各地在对所辖区乡镇卫生院实行总量控制的前提下，可根据医疗卫生资源布局或医疗卫生服务需求合理调剂使用本辖区内乡镇卫生院编制。
（四）密切配合，做好服务。当前，各地机构编制部门在抓好本级政府机构改革的同时，要把乡镇卫生院核编工作作为当前一项重要工作抓紧抓好。除做好核编工作外，在人员定岗分流、绩效考核、考核补助以及基本药物的统一配送等方面，还要密切配合，积极主动地做好服务工作。此外，还要密切关注改革动态，针对综合改革中出现的矛盾和问题，及时研究相应的解决办法和措施。省编办也将按照省委、省政府统一部署，积极协同省直有关部门加强对基层医药卫生体制综合改革的指导。
