第7 期
（基层医药卫生体制综合改革专刊）
安徽省机构编制委员会办公室 2010年8月25日
编者按：安徽推行的基层医药卫生体制综合改革，既是一项重大的民生工程，又是一项重大的体制机制创新。在32个县（市、区）8个多月的试点基础上，省委、省政府决定2010年在全省实施基层医药卫生体制综合改革，全面建立基本药物制度。在这项改革中，省编办积极作为，深入调研，严格测算，扎实工作，为深化医药卫生体制改革、促进农村基层卫生事业发展、规范乡镇卫生院机构编制管理发挥了应有作用。
本 期 目 录
【政策文件】
● 《安徽省乡镇卫生院机构编制标准》
【改革综述】
● 破冰前行 扬帆远航
——安徽省乡镇卫生院管理体制改革综述
【领导讲话】
●省编办罗昌平主任在全省实施基层医药卫生体制综合改革工作会议上的发言
●省编办罗昌平主任在全省实施基层医药卫生体制综合改革编制核定工作会议上的讲话
【工作动态】
●省编办已全面完成全省乡镇卫生院编制核定工作
●全省实施基层医药卫生体制综合改革编制核定工作会议召开
●省编办罗昌平主任赴怀远县调研指导基层医改乡镇卫生院编制核定工作
●省编办陈晓淮副主任赴宿州合肥等地调研指导基层医药卫生体制综合改革编制核定工作
【政策文件】
安徽省乡镇卫生院机构编制标准
为加强全省乡镇卫生院机构编制管理，促进农村卫生事业健康发展，根据《中共安徽省委安徽省人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》（皖发〔2009〕17号），制定本标准。
一、每个乡（镇）均设置一所政府举办的乡镇卫生院，为基层公益性医疗卫生事业单位。乡镇卫生院隶属县级卫生部门管理。乡镇卫生院的名称统一规范为“××县（市、区）××乡（镇）卫生院”或“××县（市、区）××乡（镇）中心卫生院”。
二、乡镇卫生院的主要职责是：承担预防保健等基本公共卫生服务和一般常见病、多发病的基本医疗服务；受县级卫生部门和所在乡（镇）政府委托，承担辖区内公共卫生管理。
三、全省乡镇卫生院编制原则上按照乡镇户籍人口的 1‰实行总量控制。根据自然地理条件、经济社会发展状况、医疗卫生服务需求等因素分类核定，平原地区按0.8‰—1.1‰配备，丘陵地区按0.9‰—1.3‰配备，山区按1.0‰—1.5‰配备（具体标准见附表）。
各县（市、区）机构编制管理部门对所辖乡镇卫生院编制实行总量控制，可根据医疗卫生资源布局或医疗卫生服务需求统筹调剂使用：综合考虑城关镇交通便利以及县级医疗卫生机构辐射能力等因素，城关镇卫生院可按规定标准下浮25%左右作为机动编制；承担一定区域范围内预防、保健、医疗技术指导职能的中心乡镇卫生院，可根据需要在规定标准的基础上上浮10—20%核定编制（从其辐射的乡镇卫生院编制中调剂）；服务人口较少的乡镇卫生院编制按标准核定不足10名的，可按10名核定编制。
四、根据乡镇卫生院承担的主要职能，从事公共卫生服务人员应占编制总额的20%—40%。
五、乡镇卫生院医药卫生类专业技术人员（医师、药剂、医技、护理等）编制不得低于编制总额的80%。乡镇卫生院配院长1名，副院长2名。
六、乡镇卫生院核定编制后，必须在编制内聘用人员，实行全员聘用、合同管理的用人机制。
七、乡镇卫生院应采取编制一次核定、人员分步到位的办法逐院核编。依据本标准核定的编制是乡镇卫生院岗位设置、聘用人员和核定任务、核定收支、核拨经费的依据。
八、由政府举办的乡镇卫生院并依照本标准核定的编制实行财政补助。
九、乡镇卫生院机构编制由机构编制管理部门实行集中统一管理。省机构编制管理部门负责标准管理和总量控制；县（市、区）机构编制管理部门根据本标准，负责本行政区域内乡镇卫生院机构设置和编制核定。
十、乡镇卫生院原有的机构编制标准如有与本标准不一致的，按本标准执行。国家另有规定的，从其规定。
本标准由省编办负责解释。
乡镇卫生院编制标准表
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地域类型 |
编制标准（‰） |
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平原 |
0.8-1.1 |
50001人以上 |
0.8-0.9 |
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30001—50000人 |
0.9-1.0 |
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30000人以下 |
1.0-1.1 |
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丘陵 |
0.9-1.3 |
50001人以上 |
0.9-1.0 |
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30001—50000人 |
1.0-1.1 |
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30000人以下 |
1.1-1.3 |
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山区 |
1.0-1.5 |
50001人以上 |
1.0-1.1 |
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30001—50000人 |
1.1-1.2 |
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30000人以下 |
1.2-1.5 |
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【改革综述】
破冰前行 扬帆起航
——安徽省乡镇卫生院管理体制改革综述
曾在农村“大包干”、农村税费改革上率先闯出一条路子的安徽人，再次发扬了敢为人先、改革创新的传统，又一次在全国推出医改的创新之举，其中以构建乡镇卫生院公益性管理体制为主要内容、被列为五大配套改革之一的乡镇卫生院管理体制改革备受关注。
新《标准》之意义
2003年，我省出台了乡镇卫生院机构编制标准，但随着农村基层医疗卫生事业发展，原有标准已不适应当前基本医疗和公共卫生服务的需要。特别是我省在深化医药卫生体制改革中，省委、省政府审时度势，把中央关于医改精神与我省实际紧密结合，将推进基层医药卫生体制综合改革、建立基层医疗机构新机制，作为我省深化医药卫生体制改革的突破口。而推进基层医药卫生体制综合改革的一项重要的基础性工作，就是制定并出台新的乡镇卫生院机构编制标准，科学规范乡镇卫生院机构编制。此次新出台的《安徽省乡镇卫生院机构编制标准》（以下简称《标准》）是《安徽省人民政府关于基层医药卫生体制综合改革的实施意见》重要配套文件之一，是推进基层医药卫生体制综合改革的重要内容。《标准》的出台对于深化医药卫生体制改革具有较大的推动作用。
（一）有利于深化我省医药卫生体制改革。出台乡镇卫生院机构编制标准，推进乡镇卫生院机构编制规范化管理和体制机制创新，有利于深化我省医药卫生体制改革。一是国家和省有明确要求。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）和省委、省政府皖发〔2009〕17号明确要求，要通过深化医药卫生体制改革，建立覆盖城乡居民、人人享有基本医疗卫生服务、人民健康得到有效保障的基本医疗卫生体制；明确规定，为建立新的基本医疗卫生体制，要按照基层医疗卫生机构的职责任务，合理核定人员编制。二是基层医疗卫生机构综合改革的迫切需要。根据中央要求，新医改的重点是加快推进基本医疗保障制度建设、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点、初步建立国家基本药物制度等5项改革。我省在前4项重点改革方面都有一定的工作基础，改革思路基本明确，关键在于深入推进，新医改的难点就集中在建立国家基本药物制度以及基层医疗卫生机构基本药物零差率销售后如何建立全新的体制机制问题。因此必须通过合理核定编制推进基层医疗卫生机构管理体制、人事、分配、基本药物、保障制度等“五位一体”的综合性改革。
（二）有利于农村基层卫生事业发展。我省乡镇卫生院经过多年发展，在为基层人民群众提供公共卫生服务和基本医疗方面取得了一定成效，但从当前乡镇卫生院面临的全新的形势和任务来看，还存在许多不适应的方面，一是公益职能不明显。目前许多乡镇卫生院主要以提供基本医疗服务为主，未能全面履行公共卫生服务、公共卫生管理等公益职能。二是公共卫生和基本医疗服务能力不强。目前乡镇卫生院在人员素质、基础设施、医疗设备、管理水平等方面还不能适应新形势发展的需要。许多乡镇卫生院医生看病仍使用的是“听诊器、温度计、血压计”等老三件。乡镇卫生院公共卫生和基本医疗服务能力总体呈现不足。三是经费形式不统一。全省乡镇卫生院经费渠道、投入比例、人员经费多样，有的是公共卫生服务列入财政拨款，有的是离退休人员由财政全额供给，还有的是按实有人数或编制数给予定额补助。因此，通过出台新的《标准》，推进乡镇卫生院管理体制综合改革，统一和规范乡镇卫生院机构编制，将会促进乡镇卫生院规范有序发展和农村基层卫生事业健康发展。
（三）有利于规范乡镇卫生院机构编制管理。一是全省执行标准不统一。由于我省乡镇卫生院大多建于上世纪五、六十年代，单位性质、管理体制经历了多次转变和调整，因而全省乡镇卫生院执行的机构编制标准不统一，有的执行的是1978年国家颁布的综合医院机构编制标准，有的执行的卫生部门的行业规范，有的执行的是2003年出台的省定标准。二是现行标准总量偏低。2003年，为适应乡镇卫生院体制调整，我省出台了乡镇卫生院机构编制标准，但由于当时国家未对乡镇卫生院职能进行全面定位，我省出台的标准总量偏低，不能适应当前医药卫生事业发展的需要。必须通过制定新的标准，科学规范乡镇卫生院机构编制。
《标准》制定过程
根据省委、省政府的统一部署，按照省医改领导小组的安排，省编办积极行动、主动作为，会同相关部门扎实做好乡镇卫生院机构编制标准的拟定工作。
（一）研究出台试点标准。建立国家基本药物制度是深化医药卫生体制改革的关键环节，涉及到基层医疗卫生机构管理体制和运行机制的根本性转变。为加快建立国家基本药物制度，2009年11月，省政府决定在全省32个县（市、区）实施基层医药卫生体制综合改革试点。省编办在广泛调研论证、多方征求意见、相关部门通气磋商、反复修改完善的基础上拟定了《安徽省乡镇卫生院改革试点机构编制标准》（以下简称《试点标准》），并经省政府常务会议和省委常委会议审议通过，作为《安徽省基层医药卫生体制综合改革试点实施意见》的配套文件之一印发全省执行。从全省基层医药卫生体制改革试点工作编制核定情况看，《试点标准》充分考虑了医疗卫生服务需求、自然地理条件和经济社会发展水平等因素，基本符合基层医改方向和试点地区乡镇卫生院的实际情况，具有较好的科学性和可操作性。
（二）对试点成效全面总结评估。为进一步提升乡镇卫生院机构编制标准的科学性和实效性，使标准更具针对性和可操作性，在试点核编工作结束后，我们就把对《试点标准》实施情况进行全面评估提上日程。组织各试点县机构编制部门按照省政府皖政〔2009〕122号文件精神，认真对照《安徽省乡镇卫生院改革试点机构编制标准》和省编办皖编办〔2007〕26号文件，对乡镇卫生院和社区卫生服务中心机构编制核定和使用情况、主要做法、取得的成效以及存在的问题等进行全面系统总结。在此基础上，我们围绕体制机制、机构设置、编制核定以及编制调剂等重要事项，认真选取和确定医改编制核定工作的评估指标，对试点核编工作进行了全面评价，做到总结成效客观全面，分析问题实事求是，查找成因准确到位，提出建议科学合理。
（三）广泛调研拟定新标准。为使新《标准》能够适应全省推开后的核编需要，我们提前谋划，扎实开展新的乡镇卫生院编制标准拟定的调研工作。4月初，即以省编办皖编办明电〔2010〕2号文件对全省非试点县乡镇卫生院机构编制情况进行了全面调查，全面了解了全省非试点县(市、区)乡镇卫生院管理体制、机构设置、编制配备、服务水平和实有人员等情况，为修订完善乡镇卫生院核编标准准备了大量的第一手资料。多次组织人员赴祁门、休宁、枞阳、青阳、肥东、灵璧、蒙城、界首、临泉等不同地域类型的20多个县（市、区）开展实地调研和典型解剖，召开不同类型、不同层次、不同形式的座谈会数十次，深入基层医疗卫生事业单位开展典型调查20余次，广泛收集了不同层面对核编工作的意见和建议。通过实地调研，对不同地域类型乡镇卫生院的基本现状及存在问题有了更直接的认识。在充分吸收试点地区建议的基础上，进一步理清了拟订新《标准》的基本思路，针对《试点标准》存在的问题进行针对性修订，以保持政策的连续性和稳定性。
（四）围绕优化标准认真模拟测算。我省各地医疗卫生服务需求、自然地理条件和经济社会发展水平差异较大，在按乡镇户籍人口1‰对全省实行总量控制的前提下，如何使编制核定更科学合理、更符合各地实际，以确保新《标准》适应基本公共卫生服务和基本医疗服务需要，并最大程度减少改革带来的震动，是我们拟定新《标准》面临的首要问题。为此，我们在拟定新《标准》过程中，设计了多个乡镇卫生院编制总量控制模型，进行了多轮模拟测算，对核定编制数、实有人员、在编人员、符合竞聘上岗人员、预测分流人员等众多数据进行了反复比对，对《试点标准》进行了多次优化。在此基础上，印发了《关于开展全省非试点县(市、区)乡镇卫生院编制核定模拟测算有关事项的通知》(皖编办明电〔2010〕9号)，开展全省乡镇卫生院模拟核编。根据相关部门提供的法定数据，对全省核定编制总量和各县（市、区）总量进行测算，结果完全符合各地实际。通过测算，达到了优化编制标准、核编方法和调剂机制的目的。据此我们向省医改领导小组作了两次汇报，得到了志刚常务副省长和省医改领导小组的肯定，并经省政府常务会议和省委常委会议审议通过。
在总结评估、深入调研和反复测算基础上拟定出台的新《标准》，既结合实际又富于创新，既解决当前问题又注重长远发展，既考虑县域范围的编制调剂又兼顾省级编制宏观调控，是一个科学合理的方案。新《标准》是32个试点县（市、区）半年多试点经验的结晶，凝聚了全省机构编制系统以及各层面的辛勤和智慧，确属来之不易。新《标准》经省委常委会、省政府常务会、省医改领导小组审定正式印发实施。
《标准》遵循的原则
《标准》对试点县乡镇卫生院的设置原则、机构性质、管理体制、主要职责、人员编制以及领导职数等都进行了科学的规范。主要遵循了以下三条原则：
一是坚持医药卫生体制改革的方向。根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发[2009]6号）和省委、省政府皖发[2009]17号文件精神，《标准》坚持按照基层医疗卫生机构的职责任务，科学合理核定人员编制，以建立覆盖城乡居民、人人享有基本医疗卫生服务、人民健康得到有效保障的基本医疗卫生体制。
二是保证基层公共卫生和基本医疗服务的需要。我省乡镇卫生院经过多年发展，在为基层人民群众提供公共卫生和基本医疗服务方面取得了一定成效，但从当前乡镇卫生院面临新的形势和任务来看，还存在一些不适应的方面，公益职能不明显、公共卫生和基本医疗服务能力不强等问题不同程度地阻碍着乡镇卫生院的发展。《标准》对乡镇卫生院机构编制进行统一和规范，确保乡镇卫生院全面履行公共卫生和基本医疗服务的职能。
三是与经济社会发展水平和财政承受能力相适应。安徽系中部地区，《标准》坚持立足安徽省情、医情和药情，既保证乡镇卫生院全面履行职能的基本需要，又与我省经济社会发展水平和财政承受能力相适应。
《标准》主要内容
（一）体现公益性。根据中央和我省关于医疗卫生事业发展和深化医药卫生体制改革有关文件精神，《标准》对新时期乡镇卫生院如何体现和回归公益性作了如下规定：一是明确了乡镇卫生院的设置原则，每个乡（镇）均设置一所政府举办的乡镇卫生院，确保政府能够提供满足群众需要的公共卫生和基本医疗等公益性服务。乡镇卫生院的名称统一规范为“xx县（市、区）xx乡（镇）卫生院”或“xx县（市、区）xx乡（镇）中心卫生院”。二是明确了乡镇卫生院的公益性质，政府举办的乡镇卫生院为基层公益性医疗卫生事业单位。三是明确了乡镇卫生院的管理体制，乡镇卫生院隶属于县级卫生行政部门管理。四是明确了乡镇卫生院的主要职能，即承担预防保健等公共卫生服务和一般常见病、多发病的基本医疗服务，受县级卫生行政部门和所在乡（镇）政府委托，承担辖区内公共卫生管理职能。
（二）实行总量控制。《标准》规定,全省乡镇卫生院编制原则上按照乡镇户籍人口的1.0‰实行总量控制。实行总量控制的原因：一是充分考虑乡镇卫生院现状。从调研和实地解剖的不同类型乡镇卫生院情况看，全省按1.0‰核定编制并以县为单位实行总量控制，符合我省乡镇卫生院的实际情况。二是考虑我省财力状况。根据实地调研和多方论证，按照乡镇户籍人口的1.0‰实行总量控制，既符合我省财政承受能力，也能满足基层医疗机构的现实需要。三是参照外省做法。据了解，与我省经济社会发展水平接近的省份，对乡镇卫生院编制也大多实行总量控制，且标准大体相当。
在全省总量控制的基础上，各县也要根据所处地域类型和相应标准，对本辖区乡镇卫生院编制实行总量控制。具体方法是：由各县机构编制管理部门按照《标准》规定的乡镇地域类型、人口数量相对应的核编比例，分类测算出本地区各类乡镇卫生院的编制，并以此为基础汇总测算出本地区乡镇卫生院编制总量，报县（市、区）编委研究确定。据此确定的编制数量，即为本地区乡镇卫生院的编制总量。机构编制管理部门在确定的总量范围内，按照《标准》的相关规定，科学合理核定乡镇卫生院编制。
（三）分类核编。《标准》规定，乡镇卫生院编制在总量控制的前提下，根据不同地域分类核定，原则上平原地区按0.8-1.1‰配备，丘陵地区按0.9-1.3‰配备，山区按1.0-1.5‰配备。主要基于以下原因：一是从地形上看，我省大致分为平原、丘陵和山区，应充分考虑不同地域的经济社会发展和财力状况对公共卫生服务和基本医疗服务的需求。二是山区地广人稀、交通不便，为保证人民群众享受同等医疗服务，应在编制配备上给予一定的倾斜。三是平原地区交通便利、人口相对密集，按照0.8-1.1‰配备其编制，可基本满足公共卫生和基本医疗服务的需要。四是丘陵介于平原和山区之间，从调研的情况看，按0.9-1.3‰配备也是可行的。
（四）统筹使用。《标准》规定，乡镇卫生院编制以县为单位实行总量控制，各地机构编制管理部门可根据医疗卫生资源布局或医疗卫生服务需求统筹调剂使用：一是考虑城关镇交通便利以及县级医疗机构的辐射能力等因素，《标准》规定城关镇卫生院编制从紧控制，按规定标准核定编制后，可下浮25%左右作为机动，由县统一调剂使用。二是考虑中心卫生院除具有一般卫生院的职能外，还承担一定区域范围的预防、保健、医疗技术的指导职能，《标准》规定中心卫生院编制可根据需要在规定标准的基础上上浮10-20%核定编制（从其辐射的乡镇卫生院编制中调剂）。三是为保证乡镇卫生院的正常运转，《标准》规定对服务人口较少的乡镇卫生院，按标准核定不足10名的可按10名编制配备。除此之外，各地在不突破本地区乡镇卫生院编制总量的前提下，还可根据实际需要合理调剂使用本辖区内乡镇卫生院编制。
（五）结构管理。《标准》对乡镇卫生院编制结构和领导职数作了具体规定：一是专业技术人员编制不得低于编制总额的80%。各地在实际操作中，为确保乡镇卫生院的公益职能的发挥，应尽可能多的把编制用于专业技术人员。二是注意到乡镇卫生院从业人员结构的历史原因，《标准》对管理人员未明确具体比例，主要想引导各地在核编定岗过程中，压缩非专业技术人员，管理人员尽可能地由专业技术人员兼任。三是规定乡镇卫生院配院长1名、副院长2名，党组织负责人按基层党组织工作条例规定由行政负责人兼任。
（六）机构编制集中统一管理。《标准》规定，乡镇卫生院机构编制由机构编制管理部门实行集中统一管理。省机构编制管理部门负责标准管理和总量控制；县（市、区）机构编制管理部门根据本标准，负责本行政区域内乡镇卫生院机构设置和编制核定。
改革成效
全省机构编制系统根据省委、省政府的统一部署，研究制定并组织实施乡镇卫生院机构编制标准，科学核定基层医疗卫生机构编制，全面完成基层医药卫生机构管理体制改革，充分发挥机构编制的基础性作用和体制机制保障作用，为基层医药卫生体制综合改革的顺利推进做出了积极贡献。
（一）构建了基层医疗卫生机构公益性管理体制。我省乡镇卫生院大多建于上世纪五、六十年代，管理体制历经由县级卫生行政部门管理为主，到下放乡镇政府管理，又上收到县级卫生行政部门管理的过程。由于管理体制的几上几下以及单位性质的多次变化，给乡镇卫生院的功能定位、业务开展以及人员管理等带来一系列问题，影响了乡镇卫生院的健康有序发展。因此，要实现把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，必须进行体制创新，构建基层医疗卫生机构公益性管理体制。机构编制部门较好地把握了这一改革原则，在基层医药卫生体制改革中着力构建乡镇卫生院公益性管理体制：一是明确了乡镇卫生院的设置原则，每个乡镇均设置一所政府举办的乡镇卫生院，确保政府能够提供满足群众需要的公共卫生和基本医疗等公益性服务；二是明确了乡镇卫生院的公益性质，政府举办的乡镇卫生院为基层公益性医疗卫生事业单位；三是明确了乡镇卫生院的管理体制，乡镇卫生院隶属于县级卫生行政部门管理；四是明确了乡镇卫生院的主要职能，即承担预防保健等公共卫生服务和一般常见病、多发病的基本医疗服务，受县级卫生行政部门和所在乡镇政府委托，承担辖区内公共卫生管理职能。通过体制创新，乡镇卫生院成功实现了由提供医疗服务为主向提供公共卫生服务为主的顺利转型，乡镇卫生院的公益性质和主体地位得到了切实保障，服务质量和运行效率不断提高，为基层医改取得实效提供了坚实的体制机制保障。
（二）确立了基层医疗卫生机构编制资源配置模式。在这次综合改革中，机构编制部门通过实施新的乡镇卫生院机构编制标准，采取一系列行之有效的措施和办法，有效配置基层医疗卫生机构编制资源，极大地提高了编制的使用效率。一是实行总量控制。以保证基层公共卫生和基本医疗服务需要为目的，统筹考虑安徽省经济发展水平、财政承受能力、服务人口、地域类型、交通状况以及服务半径等因素，对乡镇卫生院编制按照辖区农业户籍人口的1.0‰实行总量控制。二是开展分类核编。充分考虑不同地域特点和经济社会发展水平、财政承受能力，乡镇卫生院编制在总量控制的前提下，根据不同地域类型实行分类核定。三是做好统筹使用。乡镇卫生院编制以县为单位实行总量控制后，各地根据医疗卫生资源布局或医疗卫生服务需求及现有人员状况，统筹调剂使用县域范围内的乡镇卫生院编制。四是规范编制结构比例。规定乡镇卫生院专业技术人员编制不得低于编制总额的80%，同时要求各地在核编中尽量压缩非专业技术人员，管理人员尽可能地由专业技术人员兼任。通过上述办法，使乡镇卫生院机构编制资源得到优化配置，进一步提升了基层医疗卫生机构编制管理规范化、科学化和标准化水平，确保了乡镇卫生院全面履行公共卫生和基本医疗服务职能的需要，有效促进了农村基层医疗卫生事业的健康发展。
（三）发挥了机构编制工作在医改中的基础性作用。通过改革，政府举办的乡镇卫生院为基层公益性医疗卫生事业单位，确立了乡镇卫生院公益性管理体制，彰显了机构编制工作在医改中的基础性作用。一是通过构建公益性管理体制优化了乡镇卫生院布局结构。近年来，我省乡镇撤并力度较大，但乡镇卫生院布局结构并未与行政区划调整同步进行优化。《标准》规定，每个乡（镇）均设置一所由政府举办的乡镇卫生院，并明确其公益性管理体制，进一步调整优化了乡镇卫生院布局结构和基层医疗卫生服务资源，提升了乡镇卫生院整体服务能力和服务水平，更好地满足了人民群众基本公共卫生和基本医疗需求，有力地促进了乡镇卫生院规范有序发展和农村基层卫生事业健康发展。二是通过“定编定岗不定人”激活了基层医疗队伍活力。多年来，“以药养医”体制下的基层医疗卫生机构进人极不规范，用人机制缺乏活力，医务人员队伍整体素质不高、结构不合理。《标准》规定，依据本标准核定的编制是乡镇卫生院岗位设置、聘用人员的依据，同时要求乡镇卫生院应采取编制一次核定、人员分步到位的办法逐院核编，乡镇卫生院在核定的编制内聘用人员，实行全员聘用、合同管理的用人机制。通过改革，乡镇卫生院编制内设岗更加规范合理，专业技术人员比例大幅提升，一大批具有相应学历和职称的人员逐步走上专业岗位，大大提升了基层医疗卫生机构人员队伍素质和水平，基层医疗卫生机构能进能出的用人机制基本建立。三是通过财政保障机制促进了基层医疗卫生事业可持续发展。《标准》规定，由政府举办的乡镇卫生院并依照本标准核定的编制实行财政补助，并作为核定任务、核定收支、核拨经费的依据，这就从财政保障上确保基层医疗卫生机构的可持续发展。
【领导讲话】
在全省实施基层医药卫生体制综合改革
工作会议上的发言
省编办主任 罗昌平
（
同志们：
省委、省政府对基层医药卫生体制综合改革工作高度重视，决定在试点基础上全面推开。会前志刚常务副省长多次主持召开省医改领导小组会议和专题会议，反复研究改革中的相关问题，昨天省委、省政府主要领导亲自到会并作了重要讲话，对全省基层医改工作进行全面动员和部署，志刚常务副省长还要作会议总结，提出具体要求，全省机构编制系统一定要认真学习，深刻领会，全面抓好贯彻落实。下面，根据会议安排，我代表省编办汇报三个问题。
一、《试点标准》实施的基本情况
根据省委、省政府和省医改领导小组统一部署，全省机构编制系统以高度的政治责任感和大局意识，积极工作，主动服务，较好地完成了全省基层医药卫生体制综合改革试点乡镇卫生院编制核定工作，为顺利推进综合改革试点奠定了坚实的基础。通过《试点标准》的组织实施，乡镇卫生院公益性管理体制全面确立，机构编制得到了统一和规范，确保了乡镇卫生院全面履行基本公共卫生和基本医疗服务职能的需要，促进了基层医药卫生事业的健康发展。
（一）理顺了乡镇卫生院管理体制。我省乡镇卫生院大多建于上世纪五、六十年代，管理体制、单位性质经历过多次改革，乡镇卫生院的功能定位、运行机制、监管模式等也在不断调整变化中。通过实施《试点标准》，明确了乡镇卫生院的管理体制，试点地区每个乡（镇）均设置一所由政府举办的乡镇卫生院，统一隶属于县级卫生行政主管部门管理，确保了政府能够提供满足群众需要的基本公共卫生和基本医疗等服务。
（二）回归了乡镇卫生院公益属性。推进管理体制改革，明确政府举办的基层医疗卫生机构公益性事业单位性质，使其真正回归公益性，是开展综合改革的基本前提。《试点标准》明确，政府举办的乡镇卫生院为基层公益性医疗卫生事业单位，承担预防保健等基本公共卫生服务和一般常见病、多发病的基本医疗服务，以及受委托承担辖区内公共卫生管理职能，这就从根本上实现了乡镇卫生院的公益性职能定位。通过改革，试点地区乡镇卫生院比较好地实现了由提供医疗服务为主向提供基本公共卫生服务为主的转型，彰显了乡镇卫生院公益性质，服务质量、管理水平和运行效率正在不断提高。
（三）规范了乡镇卫生院机构编制管理。《试点标准》综合考虑各地经济发展水平、财政承受能力、服务人口、地域类型、交通状况等因素，对试点地区乡镇卫生院的设置原则、机构性质、管理体制、主要职责、人员编制以及领导职数等进行了科学规范。通过实施《试点标准》，在构建乡镇卫生院公益性管理体制、转换乡镇卫生院运行机制的同时，也较好地促进了乡镇卫生院机构编制管理规范化、科学化、标准化建设，确保了乡镇卫生院全面履行基本公共卫生和基本医疗服务职能的需要。
（四）优化了乡镇卫生院布局结构。在试点过程中，试点地区通过《试点标准》的组织实施，对乡镇卫生院布局结构作了进一步调整和优化，并在此基础上做好编制的调整和使用工作。各地通过合理调整优化乡镇卫生院布局结构，进一步整合了基层医疗服务资源，提升了乡镇卫生院服务能力和服务水平，既确保满足当地人民群众基本公共卫生服务和基本医疗需求，也促进了乡镇卫生院规范有序发展和农村基层卫生事业健康发展。
二、新《标准》调整完善的主要内容
实践证明，《试点标准》符合基层医改方向和32个试点县（市、区）乡镇卫生院的实际情况。按照《试点标准》核定的编制，不仅满足了试点地区基层医药卫生体制综合改革的需要，而且还为改善人员结构、充实专业技术人员留有空间。为进一步提升《试点标准》的实效性和科学性，我们在对试点地区和非试点地区进行深入调研的基础上，综合各地意见和建议对乡镇卫生院机构编制标准作如下调整完善：
（一）乡镇非农业户籍人口按乡镇卫生院标准核编。新《标准》将乡镇非农业户籍人口按乡镇卫生院编制标准核编，使乡镇非农业户籍人口和农业户籍人口享受同样的基本公共卫生和基本医疗服务，体现公平原则。
（二）适当增加乡镇卫生院领导职数。考虑乡镇卫生院承担了基本公共卫生服务和基本医疗服务两大职能，新《标准》规定一般乡镇卫生院与中心乡镇卫生院一样配备2名副院长，从领导力量上切实加强乡镇卫生院两大职能的履行。
（三）适当调整乡镇人口分档。新《标准》将平原、丘陵和山区三种地域类型原设置过于密集的4-6个核编人口档次统一调整为3个档次，30000人以下一档、30001-50000人一档、50001人以上一档。
（四）加大编制调控力度。新《标准》设置了编制分类核定的幅度，全省核编时一律先按下限核定。经过模拟测算，按下限核定的编制基本能满足符合竞聘上岗条件人员的需求。对部分有超编人员的县（市、区），在1‰总量之内由省统一调剂。
经过以上四个方面的调整完善，新《标准》具有以下特点：
一是既保持了政策的连续性，又作了必要的调整。新《标准》保留了试点地区普遍认可的总量控制、分类核编、结构管理，以及在县域内统筹调剂使用等管理方法，保持了改革政策的连续性。但对乡镇卫生院核编的人口基数、分档等进行了必要的调整，进一步增强了政策的可操作性，特别是设置了核编幅度，加大编制调控力度，能够有效地解决突出矛盾。
二是既考虑实际需求，又突出了实践特色。新《标准》充分采纳了各地的建议，对乡镇卫生院名称、领导职数作了适当的调整，县域内编制调剂方式也更为灵活，各地在总量范围内可根据医疗卫生资源布局或医疗卫生服务需求合理调剂使用本辖区内乡镇卫生院编制，进一步突出了标准的实践特色。
三是既为卫生事业发展留有空间，又注重缓解部分地区的分流压力。截至
三、实施新《标准》的几点要求
（一）统一思想，提高认识。基层医药卫生体制综合改革事关我省医药卫生事业的长远发展，事关广大人民群众切身利益，事关全省发展稳定大局，是一项系统工程。乡镇卫生院机构编制标准是综合改革配套文件之一，对于深化医药卫生体制改革、促进农村基层卫生事业发展、规范乡镇卫生院机构编制管理等都具有十分重要的作用。各级机构编制部门必须高度重视，充分认识乡镇卫生院重新核编的重要意义，以高度的政治责任感和光荣的使命感，切实做好新《标准》的组织实施工作，确保乡镇卫生院核编工作顺利完成。
（二）把握政策，确保时效。根据省领导指示和省医改领导小组会议精神，我们在深入调研、多次模拟测算以及与市、县（市、区）反复沟通的基础上，已审核确定了各地乡镇卫生院编制总量，并经省医改领导小组反复研究，全省大会后即刻下达。今天晚上我们还将召开机构编制部门人员会议，安排布置具体操作事宜。各地机构编制部门要切实把握政策，确保在省里下达的编制总量内，在规定的时限内完成逐院核编和乡镇卫生院编制的统筹调剂使用工作。
（三）落实责任，规范操作。此次乡镇卫生院编制核定工作时间紧、任务重、要求高、政策性强。各级机构编制部门要切实负起责任，认真做好核编方案设计。要严格执行核编政策，严格按照规定程序办事，确保执行政策不走样、不变形。对不能按期完成核编任务，或在核编过程中违反机构编制纪律并造成较大影响的，要严格按照有关规定追究责任，以严明的纪律保障改革的顺利实施。
（四）密切配合，做好服务。当前，各地机构编制部门要把乡镇卫生院核编工作作为一项重要工作抓紧抓好。除做好核编工作外，在人员定岗分流、绩效考核、考核补助以及基本药物的统一配送等方面，要密切配合有关部门，积极主动地做好服务工作。此外，还要密切关注改革动态，针对综合改革中出现的矛盾和问题，及时研究相应的解决办法和措施。省编办将按照省委、省政府和省医改领导小组的统一部署，积极协同有关部门加强对基层医药卫生体制综合改革的指导。
在全省实施基层医药卫生体制综合改革
编制核定工作会议上的讲话
省编办主任 罗昌平
（
同志们：
在全省基层医药卫生体制综合改革工作会议召开期间，专门把同志们召集起来，一是学习贯彻基层医药卫生体制综合改革工作会议精神和相关政策，切实把思想和行动统一到省委、省政府决策部署和大会精神上来，扎实作好全省基层医药卫生体制综合改革全面推开的编制核定工作，为全省基层医改奠定坚实的基础。省委、省政府高度重视基层医改工作，宝顺书记、三运省长亲临会议并作重要讲话，对全省基层医改工作进行全面动员部署，为我们做好这项工作指明了方向。全省各级机构编制部门要认真学习，深刻领会，全面抓好贯彻落实。二是对新乡镇卫生院编制标准进行政策解读，具体布置编制核定的操作程序。所以说，今天晚上的会议既是一个统一思想认识、坚定工作信心的动员会，也是一次学习政策、理解政策和掌握政策的业务培训会。下面，根据基层医改工作部署和当前工作实际，我讲四点意见。
一、新《标准》的形成过程
从全省基层医药卫生体制改革试点工作编制核定情况看，《试点标准》充分考虑了医疗卫生服务需求、自然地理条件和经济社会发展水平等因素，基本符合基层医改方向和试点地区乡镇卫生院的实际情况，具有较好的科学性和可操作性。为进一步提升乡镇卫生院机构编制标准的科学性和实效性，使标准更具针对性和可操作性，在试点核编工作结束后，我们就把《试点标准》的修订和新《标准》的拟订工作提上日程。主要做了以下三方面工作。
（一）围绕找准问题全面总结评估。《试点标准》在实施中得到32个试点县（市、区）的广泛认可，但各地也反映一些需要进一步调整完善的问题。为找准《试点标准》存在的问题，我们按照省医改领导小组统一部署，适时启动基层医改总结工作，对《试点标准》实施情况进行全面评估。一是组织试点地区编制系统开展总结评估。以皖编办明电〔2010〕7号印发《关于报送基层医药卫生体制综合改革试点工作总结的通知》，要求各试点县机构编制部门按照省政府皖政〔2009〕122号文件精神，认真对照《安徽省乡镇卫生院改革试点机构编制标准》和省编办皖编办〔2007〕26号文件，对乡镇卫生院和社区卫生服务中心机构编制核定和使用情况、主要做法、取得的成效以及存在的问题等进行全面系统总结。二是深入进行全面评估。在各试点县（市、区）总结评估基础上，我们围绕体制机制、机构设置、编制核定以及编制调剂等重要事项，认真选取和确定医改编制核定工作的评估指标，及时报送《政府举办的乡镇卫生院管理体制改革评估指标简表》、《政府举办的社区卫生服务中心管理体制改革评估指标简表》，并认真做好评估指标数据采集和整理汇总工作。据此，我们对试点核编工作进行了全面评价，做到总结成效客观全面，分析问题实事求是，查找成因准确到位，提出建议科学合理。三是认真梳理存在问题。在全面了解和掌握各试点县情况的基础上，结合我们前期实地调研和督查情况，我们对试点中存在的不足进行了梳理，主要有：乡镇非农业人口未纳入核编基数导致在基本公共卫生服务和基本医疗服务上有失公平，核编比例缺乏浮动空间导致《试点标准》刚性过强，未建立编制余缺调剂机制导致省级调控能力较弱等。
（二）围绕解决问题广泛开展调研。为使新《标准》能够适应全省推开后的核编需要，从4月份开始，我们就着手开展非试点县乡镇卫生院编制标准拟定的调研工作。一是开展书面调查。以皖编办明电〔2010〕2号文件对全省非试点县（市、区）乡镇卫生院机构编制情况进行了全面调查，基本摸清了全省非试点县(市、区)乡镇卫生院管理体制、机构设置、编制配备、服务水平和实有人员等情况，为修订完善乡镇卫生院核编标准准备了大量的第一手资料。二是进行实地调研。我们专门多次组织人员赴祁门、休宁、枞阳、青阳、庐江、肥东、灵璧、蒙城、界首、临泉等不同地域类型的20多个县（市、区）开展实地调研和典型解剖，召开不同类型、不同层次、不同形式的座谈会数十次，深入基层医疗卫生事业单位开展典型调查20余次，广泛收集了不同层面对核编工作的意见和建议。通过实地调研，对不同地域类型乡镇卫生院的基本现状及存在问题有了更直接的认识。三是理清新《标准》调整思路。在充分吸收试点地区建议的基础上，进一步理清了拟订新《标准》的基本思路，就是按“大稳定、小调整”的路子，针对《试点标准》存在的问题进行针对性修订，以保持政策的连续性和稳定性。“大稳定”就是在改革方向上坚持乡镇卫生院的公益性质，在功能上坚持定位于提供基本公共卫生服务和基本医疗服务，在管理体制上坚持政府举办隶属卫生行政部门主管，在编制管理上坚持总量控制、分类核编和统筹使用的方法。“小调整”就是对各地反应比较多的核编比例、人口分档、领导职数、编制调剂等问题进行必要的调整完善。
（三）围绕优化标准认真模拟测算。我省各地医疗卫生服务需求、自然地理条件和经济社会发展水平差异较大，在按乡镇户籍人口1‰对全省实行总量控制的前提下，如何使编制核定更科学合理、更符合各地实际，以确保新《标准》适应基本公共卫生服务和基本医疗服务需要，并最大程度减少改革带来的震动，是我们拟定新《标准》面临的首要问题。为此，我们在拟定新《标准》过程中，设计了多个乡镇卫生院编制总量控制模型，进行了多轮模拟测算，对核定编制数、实有人员、在编人员、符合竞聘上岗人员、预测分流人员等众多数据进行了反复比对，对《试点标准》进行了多次优化。一是按照《试点标准》以逐院核编的方式，对非试点地区乡镇卫生院编制进行测算，主要是进行编制总量比对和各县分流压力的测算，通过这次测算对各地拟核定编制数及刚性分流任务有了初步了解，也摸清了各地编制余缺情况及省级统筹调剂量的总需求。二是对总量控制模型进行了优化验证，采取多套方案对非试点县864个乡镇卫生院进行了逐一模拟测算，具体验证了不同地域乡镇卫生院的定编标准，并将模拟测算的编制数与省卫生厅提供的乡镇卫生院实有人员数和符合竞聘上岗条件人员数（按照省政府皖政〔2009〕122号文件关于乡镇卫生院符合竞争上岗人员条件的界定）进行反复比对、分析和论证测算，在此基础上对新的总量控制模型进行了优化和定型。三是根据修订后的新《标准》进行模拟核编，印发了《关于开展全省非试点县(市、区)乡镇卫生院编制核定模拟测算有关事项的通知》(皖编办明电〔2010〕9号)，开展全省乡镇卫生院模拟核编，根据相关部门提供的法定数据，对全省核定编制总量和各县（市、区）总量进行测算，结果完全符合各地实际。通过测算，达到了优化编制标准、核编方法和调剂机制的目的。据此我们向省医改领导小组作了两次汇报，得到了志刚常务副省长和省医改领导小组的肯定。
二、新《标准》的主要内容
在总结评估、深入调研和反复测算基础上拟定出台的新《标准》，既结合实际又富于创新，既解决当前问题又注重长远发展，既考虑县域范围的编制调剂又兼顾省级编制宏观调控，是一个科学合理的方案。新《标准》是32个试点县（市、区）半年多试点经验的结晶，凝聚了全省机构编制系统以及各层面的辛勤和智慧，确属来之不易。新《标准》经省委常委会、省政府常务会、省医改领导小组审定现已正式印发实施。这个《标准》是我们在改革中理顺体制、完善机制、设置机构、核定编制的根本依据。因此，全省各级编制部门一定要认真学习新《标准》，准确理解和把握新《标准》的基本内容。
（一）关于乡镇卫生院公益性定位问题。新《标准》对乡镇卫生院设置原则、公益性质、管理体制和主要职能等方面的定位都坚持了《试点标准》的表述，充分体现了乡镇卫生院的公益性管理体制。其主要依据：一是中央有明确规定。关于乡镇卫生院的管理体制、功能定位、设置原则、主要职能，中央和省有关文件都做过明确的规定。《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发〔2002〕13号，以下简称《决定》)明确规定，“调整现有乡(镇)卫生院布局，在乡(镇)行政区划调整后，原则上每个乡(镇)应有一所卫生院”，“乡(镇)卫生院要改进服务模式，深入农村、家庭、学校，提供预防保健和基本医疗服务，一般不得向医院模式发展”。二是我省有现实需要。随着民生工程的深入实施，公共卫生服务作为公共产品，需要政府无偿提供；保障安全、廉价、方便、可及的基本医疗服务也是政府职责所在。尤其是新型农村合作医疗体制的确立、巩固和深入发展，以及相关配套保障和优惠措施出台，广大农村基层群众的健康意识不断增强，对基本公共卫生服务和基本医疗服务的需求不断提高，人民群众对改变现有基层医药卫生体制的呼声也越来越高，经济社会的持续发展也为解决人民群众看病就医困难、建立新的体制机制提供了物质保障。三是试点证明行之有效。从半年多的改革实践看，预定的改革目标基本实现，政府举办的基层医疗卫生机构被全部纳入政府编制管理和财政保障，基层医疗卫生机构的公益性定位更加明确，服务的重心逐步转移到基本公共卫生服务和基本医疗服务上来，药品价格大幅下降，人民群众得到了实惠。这些都充分证明，我省基层医改符合人民群众的期待和要求，也符合基层医药卫生事业发展方向，必须加以坚持。因此，我们在新《标准》中坚持了政府举办的基层医疗卫生机构的公益性定位：第一明确了乡镇卫生院的设置原则，每个乡镇均设置一所政府举办的乡镇卫生院，确保政府能够提供满足群众需要的基本公共卫生和基本医疗等公益性服务；第二明确了乡镇卫生院的公益性质，政府举办的乡镇卫生院为基层公益性医疗卫生事业单位；第三明确了乡镇卫生院的管理体制，乡镇卫生院隶属于县级卫生行政部门管理；第四明确了乡镇卫生院的主要职能，即承担预防保健等公共卫生服务和一般常见病、多发病的基本医疗服务，受县级卫生行政部门和所在乡镇政府委托，承担辖区内公共卫生管理职能。
（二）关于乡镇卫生院编制总量控制问题。新《标准》坚持对乡镇卫生院编制实行总量控制，但同时对核定编制的人口基数进行了调整。新《标准》规定,全省乡镇卫生院编制按照乡镇户籍人口的1.0‰实行总量控制，作出这样的规定和调整，主要基于以下考虑：一是符合中央和省文件规定。中央和省就加强机构编制管理，严格控制事业单位机构编制作出过明确规定。中共中央、国务院《决定》明确指出，“要严格控制规模，按服务人口等因素核定人员”；《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）规定，“强化省级机构编制部门对本地区各级事业单位机构编制的管理，要对下级事业编制总量和结构进行管理”；《安徽省事业单位机构设置和编制管理规定》（省政府令224号）规定，“事业单位的机构编制实行总量控制、结构管理和标准管理”。这些都为全省乡镇卫生院编制总量控制提供了政策依据。二是考虑乡镇卫生院现状。非试点县(市、区)原核编制18423名，按新标准测算核定编制36507名，全省乡镇卫生院新增编制18084名，符合竞聘上岗人员数为35848人，与乡镇卫生院符合竞聘上岗人数相比基本持平，有刚性分流任务的县（市、区）只有16个(只占总数的21%)，分流人员不多，改革震动较小。三是考虑基本卫生服务公平。在试点中，我们对乡镇农业户籍人口按照乡镇卫生院标准核定编制，但对城关镇非农业户籍人口按照社区卫生服务中心核编比例核定编制，其他乡镇由于非农业人口分散且基数小，既未列入乡镇卫生院核编基数，也未按社区卫生服务中心标准核编。新《标准》将乡镇非农业户籍人口纳入核编的基数之中，由于人口基数计算口径的变化，在全省编制总量上有所增加(全省共有乡镇非农业人口528万，按乡镇卫生院编制标准核定，实际新增1000名左右)，从政策层面上保证了乡镇非农业户籍人中公平享有基本医疗服务和基本公共卫生服务。四是考虑我省财力状况。根据实地调研和多方论证，按照乡镇户籍人口的1.0‰实行总量控制，虽说增加了财政支出，但总体符合我省财力承受能力，也能满足基层医疗机构的现实需要。五是参照外省做法。目前全国多数省份都对乡镇卫生院编制进行了总量控制，据我们了解，与我省经济社会发展水平接近的省份，乡镇卫生院编制标准大体相当。
（三）关于乡镇卫生院编制分类核定问题。新《标准》坚持了《试点标准》总量控制下的分类核定，但在人口分档上进行了调整，统一设置为30000人以下、30001-50000人、50001人以上三个档次，并规定原则上平原地区按0.8-1.1‰配备；丘陵地区按0.9-1.3‰配备，山区按1.0-1.5‰配备。作出这样调整的主要原因：一是从地形上看，我省由北向南大致分为平原、丘陵和山区，不同地区在自然条件、服务半径、服务人口数、卫生服务需求上都有很大的区别，不同区域类型按不同的标准核编，有利于实现基本医疗卫生服务的均等化。山区地广人稀、交通不便，为保证人民群众享受同等医疗服务，应在编制配备上给予一定的倾斜，平原地区交通便利、人口相对密集，按照0.8-1.1‰配备其编制，可基本满足公共卫生和基本医疗服务需要，而丘陵介于平原和山区之间，从调研的情况看，按0.9-1.3‰配备也是可行的。二是从人口分档标准上看，《试点标准》将每种地域类型按人口数分为4-6档，特别是丘陵和平原地区每个档次仅相差10000人，过细的人口分档在实际操作中意义不大，还导致人口数处于临界点上下的乡镇核编绝对数差异较大的问题过多出现。因此，在新《标准》中将《试点标准》对人口数的分档作适当调整：将原设立的平原地区50001-70000人和70001以上两个区段合并，将原设置过于密集的4-6个人口档次统一调整为3档。这样调整既可以解决平原地区因乡镇撤并人口基数大而核编少的问题，也可以减少人口数处于临界点上下的乡镇核编绝对数差异较大的问题过多出现。
（四）关于按核编标准下限核编问题。在《试点标准》实施中，我们发现每档人口按唯一比例进行核编会导致县级编制核定刚性过强，不利于统筹调剂和余缺互补，也不利于减少分流压力保持稳定。为此，新《标准》将核编标准调整为一个浮动区间，同时规定，在核编过程中，各县在对照乡镇人口数和地域类型的基础上，一律按标准的下限核定编制。作出这样规定的主要原因：一是可以确保编制总量控制在全省乡镇户籍人口数的1.0‰以内，如果不严格按下限核编，许多地方有可能会选择按上限核编，这不仅可能使全省乡镇卫生院编制总量突破1.0‰，还会加剧区域分布与实际需求之间的矛盾。二是充分考虑了财政保障的可持续性。根据《安徽省人民政府关于基层医药卫生体制综合改革的实施意见》规定，乡镇卫生院体制调整后，“基层医疗机构的经常性收支补助、离退休人员经费，原则上由同级财政按规定予以补助。基层医疗卫生机构实施绩效工资所需经费，由同级财政保障，省级财政统筹。基层医疗卫生机构的基本建设、设备购置、人员培训和人才招聘等，由同级财政保障，中央和省级财政予以专项补助”，这次核编全省共增核编制18084名，这对各地财政来说是一个很大的压力，所以必须从严控制机构编制过快增长。三是符合大多数县的实际需要。根据模拟测算，76个县（市、区）按下限核定编制，只有22个县核定编制数少于符合竞聘上岗条件人数，其中分流人员100人以上的县（市、区）仅10个，综合运用调剂手段后，全省分流人员50人以上的仅有5个县(市、区)。四是有利于省县两级的统筹调剂使用。《试点标准》赋予了县级较大的余缺调剂自主权，规定县级机构编制部门可在本辖区内对乡镇卫生院编制作适当余缺调剂。但《试点标准》对如何加大省级余缺调剂能力的问题考虑较少，使得按标准核编后，省里对部分分流任务较重的试点地区缺乏强有力的调控手段。新《标准》设置了分段区间比例，全省原则上均按区间标准下限核定乡镇卫生院编制，既满足各地医疗卫生服务的基本需要，又能在一定程度上实现省级统筹调剂，有利于改革的推进和大局的稳定。
（五）关于乡镇卫生院编制统筹调剂使用问题。新《标准》规定，县级机构编制管理部门对所辖区乡镇卫生院编制实行总量控制，可根据医疗卫生资源布局或医疗卫生服务需求统筹调剂使用，并提出了几种统筹使用的方法。所以在这次核定下达的各县乡镇卫生院编制中，我们只核定了各县的编制总量，在政策上为各县（市、区）留有较大调剂空间。一是考虑到城关镇交通便利以及县级医疗机构的辐射能力等因素，新《标准》规定城关镇卫生院编制从紧控制，按规定标准核定编制后，可下浮25%左右作为机动编制；二是考虑到中心卫生院除具有一般卫生院的职能外，还承担一定区域范围的预防、保健、医疗技术的指导职能，新《标准》规定中心卫生院编制可根据需要在规定标准的基础上，上浮10-20%核定编制，从所辐射的乡镇卫生院中调剂；三是为保证乡镇卫生院的正常运转，新《标准》规定对服务人口较少的乡镇卫生院，按标准核定不足10名的可按10名编制配备。
（六）关于乡镇卫生院编制结构和领导职数问题。新《标准》在乡镇卫生院编制结构方面坚持了试点标准的规定，但对乡镇卫生院领导职数作了适当调整。各地在执行中应把握以下几个方面：一是把握好专业技术人员范围，新《标准》把乡镇卫生院医药卫生类专业技术人员严格界定在医师、药剂、医技、护理等专业上，避免各地在执行中把非医药卫生类专业技术人员纳入结构管理。二是专业技术人员编制不得低于编制总额的80%，各地在实际操作中，为确保乡镇卫生院的公益职能的发挥，应尽可能多的把编制用于专业技术人员。特别要提出的是，新《标准》进一步明确从事公共卫生服务人员应占编制总额的20%—40%，主要是保证乡镇卫生院全面履行其公益性职能，避免重医疗服务轻公共卫生服务情况的出现。三是为满足乡镇卫生院可持续发展的需要，有条件的地区可适当预留一部分编制用于配备农村急需的医疗卫生专业人才。四是未明确管理人员比例，主要想引导各地在核编定岗过程中，压缩非专业技术人员，管理人员尽可能地由专业技术人员兼任。五是新《标准》规定乡镇卫生院配院长1名、副院长各2名，主要考虑乡镇卫生院承担了公共卫生服务和基本医疗服务两块相对独立的职能，应相应配备2名副院长，以加强乡镇卫生院履行两大职能的领导力量。
三、按新《标准》做好编制核定工作
推进基层医改是省委、省政府重大决策，是机构编制部门继政府机构改革后承担的又一重大任务，各级机构编制部门要按照省委、省政府统一部署，牢固树立大局意识，把思想和行动迅速统一到省委、省政府的决策部署上来，把做好基层医疗卫生机构核编工作作为当前的一项重要工作，上下联动、合力推进，在规定时间内高质量地完成基层医改编制核定任务。
(一)严格控制编制总量。这里我强调三点，一是新《标准》所规定的“全省乡镇卫生院编制原则上按照乡镇户籍人口的1‰实行总量控制”，是指在这次基层医改核编中，全省按照乡镇户籍人口数的1‰进行控制，并不是说各县（市、区）都要按1‰核定本地的编制总量；二是就各地而言，编制总量是分乡镇对照新《标准》所规定的地域类型、人口数及对应的核编标准的下限进行逐院测算汇总而形成的编制总数。从核定的情况看有的地方多于1‰，有的地方基本持平，有的地方少于1‰，但全省总量是控制在1‰这个总量内的。所以，这两个总量既有区别也相互联系，既是一个编制标准也是一个控制方法，各地一定要正确理解并严格控制，能否守住这个总量，是衡量基层医药卫生体制改革成功与否的重要标志之一。三是在总量内核编。各地必须在省下达的编制在总量范围内核定各乡镇卫生院编制，不得突破总量核定乡镇卫生院编制。
（二）认真做好逐院核编。《关于规范基层医药卫生体制综合改革工作程序的指导意见》对基层医改工作时间安排进行了细致安排，明确提出在改革启动后2个月内全面完成核定编制、岗位设置、竞聘上岗、核定任务、核定收支、药品零差率等主要改革任务，全面实现基层医疗卫生机构体制机制转型。从整个时间安排看，其间有几个重要的时间节点，主要是：
（三）严格执行编制标准。新《标准》是在《试点标准》基础上通过反复调研、论证和修改形成的，完全能适应基层医药卫生体制综合改革核编工作的需要，因此各地必须严格遵守，重点把握好以下三个方面的政策：一是在机构设置上，严格执行一个建制乡镇设置一所政府举办的乡镇卫生院。这里包含三层意思，其一，每个乡镇都要有政府举办的乡镇卫生院，保证政府提供的基层公共卫生服务和基本医疗服务的全覆盖，保证改革政策惠及所有群众。其二，因行政体制改革，由乡镇改建街道办事处和城市社区的，即便农业人口占多数，也一律设置社区卫生服务中心，按服务人口核编，不计入乡镇卫生院编制总量。其三，因乡镇撤并而产生的一镇多院问题，要坚持政策，机构编制部门只能按一所核定编制，其他卫生院的设置形式可以摸索，试点地区在解决这个问题上也有很多做法值得借鉴。二是在编制使用上，要坚持在总量范围内自主调剂。在逐院核编问题上，省里赋予地方很大自主权，为各级逐院核编留有很大空间。打个比喻，编制总量就好比是蛋糕，这块蛋糕有多大是省里定的，但蛋糕怎么分，是各县的事，是各级机构编制部门的事。在逐院核编过程中，各县编办要灵活运用好标准规定的几种调剂情况和调节比例，科学合理地核定各乡镇卫生院编制，在总量范围内和规定的调节比例基础上，各地还可根据医疗卫生资源布局或医疗卫生服务需求等情况合理调剂使用本辖区内乡镇卫生院编制，关键就是一定要保证基层公共卫生和基本医疗服务需要以及与经济社会发展水平和财政承受能力相适应，使乡镇卫生院编制发挥最大效益。三是在编制管理上，要严格做到专编专用。不论如何调剂，确保核定的编制全部用于此次改革这是“高压线”。新《标准》按照全省乡镇户籍人口数的1‰核定全省乡镇卫生院编制，基本能够适应乡镇卫生院履行基本公共卫生服务和基本医疗服务职能的需要。但是，由于我省各地差异较大，具体核编比例也不相同，核编的结果肯定会有所不同，有的地方可能较为宽松，有的地方可能偏紧一些。但是，不论情况如何，都必须确保按照标准核定的编制全部用于基层医药卫生体制综合改革，各地不得截留或挪作他用，这是一项严格的政策要求和纪律要求。对增编较多的地区，如要采取一次核编、逐步到位的方式核编，也要确保预留的编制全部用于乡镇卫生院。
四、实施新《标准》的几点要求
(一)要认真学习准确把握文件精神。《安徽省人民政府关于基层医药卫生体制综合改革的实施意见》(皖政2010〔66〕号) 经省委常委会、省政府常务会研究，现已正式印发实施。《实施意见》明确了改革的总体思路，规划了改革的科学方案，设计了改革的正确路径，对改革的指导思想、基本原则、改革目标和范围以及改革在编制核定、人员竞聘上岗、实行药品零差率、财政补助等重大问题都作了具体规定，是我们实施和推进改革的基本纲领。各级机构编制部门要注重改革政策的学习和宣传，吃透文件精神，切实把思想统一到文件精神的要求上来，努力做到在基层医改的全局中思考和实施编制核定工作。尤其是要加深对新《标准》的学习理解，切实增强实施新《标准》的自觉性，确保理解政策不走样、执行标准不变通、严格审批不违规，为基层医改工作有序推进发挥好基础性作用。
(二)要充分考虑财政保障能力。构建乡镇卫生院公益性管理体制，确保基层医疗卫生事业的可持续发展，关键要靠财政保障能力的可持续。《实施意见》对新体制建立后，各级财政保障基层公共卫生服务和基本医疗的体制、方式以及财政投入责任进行了明确的划分：按照基本公共服务均等化的要求，基本公共卫生服务经费主要由中央和省级财政承担。突发公共卫生事件处置经费，由同级财政负担；重大突发性公共卫生事件处置经费，中央和省级财政给予适当补助；基层医疗机构的经常性收支补助、离退休人员经费，原则上由同级财政按规定予以补助；基层医疗卫生机构实施绩效工资所需经费，由同级财政保障，省级财政统筹。基层医疗卫生机构的基本建设、设备购置、人员培训和人才招聘等，由同级财政保障，中央和省级财政予以专项补助。从上述政策规定可以看出，县级财政在基层医疗卫生服务方面承担着很大的财政投入责任。所以，我们在制定新标准的过程中充分考虑了各级政府的财政保障能力，全省按1‰实行总量控制，严格按标准的下限核编等，在一定程度上都是出于这方面的考虑，各级编制部门要当好党委、政府的参谋，站在有利于基层医药卫生事业可持续发展的战略高度，科学合理核定和使用编制。
(三)要着眼优化基层医疗卫生事业队伍结构。加强基层医药卫生事业发展，关键是要有一支能力较强、层次优化、结构合理的基层医药卫生队伍。从调研的情况看，我省相当一部分卫生院既存在着结构失衡、比例失调、人员老化、技术弱化的现象，又存在医疗服务过度发展、向医院模式发展趋势明显的问题，如果不能通过改革有效调整和改善基层医疗卫生队伍结构，不仅影响基本公共卫生服务和基本医疗服务质量的提高，也将对新体制的巩固和发展产生不良的冲击。在基层医改的配套政策中，很多都体现了调整和优化结构的要求，如在编制结构比例上，规定卫生专业技术人员比例不低于80%，公共卫生服务人员不低于20-40%；在人员分流安置政策上，对在编分流人员采取允许提前退休、三年过渡安置、鼓励自谋职业、支持学习深造等优惠政策，非在编分流人员采取给予经济补偿、落实相关保险、视情推荐聘用等优惠政策。因此，各地要抓住这次重新核编和人员分流安置政策优惠的时机，着眼基层医药卫生事业的现实需要和乡镇卫生院的长远发展，把基层医疗卫生队伍的结构优化摆到重要位置，通过竞聘上岗、人员分流以及编制分步到位等方法，科学使用编制，为加强基层医疗卫生队伍建设创造机会、留下空间。
（四）要转变作风扎实工作维护稳定。基层医改核编工作时间紧、任务重、要求高，必须以扎实的作风、严明的纪律作保证。要有高度的政治意识。当前世界最大的发达国家（美国）和最大的发展中国家（中国）都在进行医改，我们最大的优势就是政治优势、最大的保障就是政治保证。大家要清醒地认识到，在全国医改的攻坚阶段，安徽率先突破，这是省委、省政府向全省人民作出的庄严承诺，也是向党中央、国务院作出的庄严承诺，是一项政治性、政策性和纪律性都很强的工作，全省各级机构编制部门，要深入学习领会这次会议精神和省领导讲话，充分认识乡镇卫生院重新核编的重要意义，以高度的政治责任感和光荣的使命感，切实做好新《标准》的组织实施工作，确保乡镇卫生院核编工作顺利完成。要保持扎实的工作作风。从近期工作情况看，我们机构编制系统的个别同志还没有很好的进入角色，比如，在乡镇人口总数的统计、地域类型的确定、核编比例的选取上不能根据要求据实填写；缺乏较真的勇气，在一些关系核编的基础性工作上，不能很好地把关。这里面当然有对政策学习理解不透彻、相关部门提供数据口径不一等客观原因，但也反应出我们机构编制部门还存在作风不细、情况不清的问题，如不能及时加以纠正，必将会对整个医改的编制核定工作带来负面影响。因此，各级机构编制部门要进一步加强作风建设，为基层医改工作有序推进发挥好基础性作用。要有强烈的责任意识。基层医改工作是一项系统工程，机构编制工作要继续当好龙头、打好基础，关键是要把工作统筹好，抓住重点、协同推进。当前首要的任务是把会议的精神学习好，把核编工作落实好，尽快完成逐院核编工作。各市编办也要积极行动切实承担起服务指导、检查督促职责。随着基层医改的不断深入，各级机构编制部门还要主动配合相关部门，加强对新体制运行情况、机构设置和编制使用情况检查指导，发现问题及时纠正。各级机构编制部门要深入乡镇卫生院、深入群众，做好改革政策的宣传工作，正确处理好改革与稳定的关系，深入细致地作好相关人员的稳定工作，保证在改革期间人员思想不散、医疗秩序不乱。
同志们，基层医药卫生体制综合改革已经在全省推开，抓好这项工作，是当前机构编制部门的职责所在，使命所在，我们一定要在省委、省政府的坚强领导下，凝心聚力、统筹安排，确保圆满完成全省基层医药卫生体制综合改革工作任务。
【工作动态】
省编办已全面完成全省乡镇卫生院
编制核定工作
省编办认真贯彻落实省领导指示和全省实施基层医药卫生体制综合改革工作会议精神，扎实推进全省基层医疗卫生机构编制核定工作，现已全面完成全省乡镇卫生院编制核定工作。截至
为做好基层医改编制核定工作，确保编制及时审核下达各县（市、区），省编办主要抓了以下工作：一是做好核编前的模拟测算。在对全省非试点县（市、区）乡镇卫生院机构编制情况进行了全面调查摸底基础上，结合《试点标准》的调整完善，多套方案模拟测算各地编制总量，分别与卫生部门提供的乡镇卫生院实有人员数相比较并进行反复测算、分析和论证，及时将核编标准印发各市和县（市、区）进行模拟测算和反复沟通，为全面、准确、及时核定全省乡镇卫生院编制做好充分准备。二是做好核编中的沟通协调。在全省动员大会前，于
目前，各县（市、区）正按照省编办下达的编制总量和时间要求，认真做好逐院核编工作，预计
全省实施基层医药卫生体制综合改革
编制核定工作会议召开
罗昌平主任指出，《试点标准》充分考虑了医疗卫生服务需求、自然地理条件和经济社会发展水平等因素，基本符合基层医改方向和试点地区乡镇卫生院的实际情况，具有较好的科学性和可操作性。在总结评估、深入调研和反复测算基础上拟定出台的新《标准》，既结合实际又富于创新，既解决当前问题又注重长远发展，既考虑县域范围的编制调剂又兼顾省级编制宏观调控，是一个科学合理的方案，是我们在改革中理顺体制、完善机制、设置机构、核定编制的根本依据。
罗昌平主任要求，全省各级编制部门一定要认真学习新《标准》，准确理解和把握新《标准》的基本内容。要严格控制编制总量，必须在省下达的编制在总量范围内核定各乡镇卫生院编制，不得突破总量核定乡镇卫生院编制。要认真做好逐院核编，必须做到集中精力、集中人员、集中审核，确保在
罗昌平主任强调，推进基层医改是省委、省政府重大决策，是机构编制部门继政府机构改革后承担的又一重大任务，各级机构编制部门要按照省委、省政府统一部署，牢固树立大局意识，把思想和行动迅速统一到省委、省政府的决策部署上来，把做好基层医疗卫生机构核编工作作为当前的一项重要工作，上下联动、合力推进，在规定时间内高质量地完成基层医改编制核定任务。要认真学习准确把握文件精神，切实增强实施新《标准》的自觉性，确保理解政策不走样、执行标准不变通、严格审批不违规，为基层医改工作有序推进发挥好基础性作用。要当好党委、政府的参谋，在充分考虑财政保障能力的基础上，站在有利于基层医药卫生事业可持续发展的战略高度，科学合理核定和使用编制，为加强基层医疗卫生队伍建设创造机会、留下空间。要正确处理好改革与稳定的关系，深入细致地作好相关人员的稳定工作，保证在改革期间人员思想不散、医疗秩序不乱。
省编办罗昌平主任赴怀远县调研指导
基层医改乡镇卫生院编制核定工作
根据省领导指示和全省实施基层医药卫生体制综合改革工作会议精神，省编办主动作为、狠抓落实，已于
罗昌平主任在听取怀远县关于基层医药卫生体制综合改革以及乡镇卫生院编制核定工作的情况汇报后指出，怀远县推动基层医改行动迅速、措施得力，取得积极成效。一是县委、县政府高度重视，迅速贯彻全省大会精神，研究提出工作思路及方法步骤，确保改革有序有力推进。二是加强对改革工作的领导，成立工作专班，为推进改革提供坚强组织保障。三是摸清底数，结合实际制定稳妥、合理的实施方案，确保改革任务落到实处。他要求该县牢固树立大局意识，切实增强责任感和使命感，统筹谋划、合理安排，认真做好逐院核编工作，为本地区基层医改快速启动和有序推进提供坚强的体制机制保障。
罗昌平主任强调，做好逐院核编工作，一要严格控制编制总量，必须在省下达的编制在总量范围内核定各乡镇卫生院编制，不得在总量外增设机构、增加编制、超职数配备领导人员。二要规范编制结构管理，专业技术人员编制不得低于编制总额的80%，确保乡镇卫生院公益性职能的发挥。三要在核定的编制范围内设置岗位，严格实行卫生专业技术人员资格准入制度。四要充分考虑财政承受能力和实际需要，认真做好符合竞聘上岗条件人员的竞聘上岗和人员分流工作，为加强基层医疗卫生队伍建设创造机会、留下空间。
省编办陈晓淮副主任赴宿州合肥等地
调研指导基层医药卫生体制
综合改革编制核定工作
为推动基层医药卫生体制综合改革编制核定工作，
陈晓淮副主任认真听取了二市及所属县编办关于贯彻落实全省实施基层医药卫生体制综合改革工作会议精神和核编工作进展情况汇报，对二市前期在推动基层医改及基层医药卫生机构编制核定工作所取得的成绩给予了充分肯定，并对各地在核编过程中遇到的问题进行了现场解答。陈主任指出，基层医药卫生体制综合改革工作是一项重大改革，事关我省医药卫生事业长远发展，事关广大人民群众切身利益，事关全省发展稳定大局，各级编办要切实增强责任感和使命感，在积极借鉴试点县（市、区）经验做法的基础上，结合本地实际，提出切实可行的逐院核编方案，确保改革顺利推进。她同时强调，各地必须进一步加快工作进度，加大工作力度，确保在
发：各市、县（区）编办。
抄送：中央编办，省编委领导，省直各单位，各省(市、
自治区)编办。
