今年8月，重庆启动了引人注目的户籍制度改革，未来10年将有1000万农民（含家属子女）转户进城。一时间，赞扬声风生水起，质疑声也旋踵而至：1000万农民进城，会不会形成大量失业游民？会不会形成大面积“贫民窟”？是不是变相用城市户口剥夺农民的土地权益？
这些质疑的产生，缘于近年一些城市的户籍改革步履维艰。那么，重庆为什么敢于“吃螃蟹”？重要的原因是重庆自2007年成为全国统筹城乡综合配套改革试验区后，就开始进行六项像铺路石一样的“前置”改革。
公租房——让“新市民”住有所居
重庆今年3月推出公租房建设规划，计划在未来10年建设4000万平方米公租房，意在重点解决“夹心层”住房问题。
“农民工以前是被排斥在城市保障房体系之外的，而重庆市公租房制度改革，一大创新就是向农民工敞开了大门。”重庆市国土房管局副局长孙力告诉记者。按照相关规定，重庆相继出台了公租房管理和户籍制度改革方案，规定农民工可以像中低收入的市民群体一样申请公租房，而且在主城区务工超过5年，申请到公租房后可以转户进城。
大量农民进城，城市能否为他们提供安稳的居所，是事关户籍制度改革成败的关键。今年年初，重庆20多个市级部门对5.1万名进城务工经商的农民进行问卷调查显示，重庆农民在城镇拥有合法住所的比例仅占13%。
“有工作只是农民工，有住房才算新市民”。重庆市国土房管局局长张定宇介绍说，“重庆公租房主力户型以
内陆开放——提供1000万就业岗位
专家表示，大量农民转为城市户口，必须有足够的就业机会，否则转非农民的生活质量势必下降，甚至可能形成城市贫民阶层。
“重庆今后10年将增加1000万左右的就业岗位，每年进城落户的几十万农民，都会有工作干。”重庆市市长黄奇帆底气很足。他说，现在重庆工业产值每年增长25%～30%，基本上三四年翻一番。到2020年，重庆工业总产值至少可以净增3万亿元，达到4万亿元。据测算，工业总产值净增3万亿元，可创造500万～600万个就业岗位。“第二产业和第三产业的增长是对应的，有五六百万工业人群就有五六百万服务人群。”
按照中央的定位，重庆将建设成为“长江上游的经济中心”、“西部地区重要的增长极”和“城乡统筹的直辖市”。为了实现这一战略目标，成为拉动西部地区发展的重要引擎，重庆开始实施内陆开放战略。目前，已有154家世界500强企业落户重庆，数量居西部第一；去年重庆引进外资增幅更是位居全国首位。
保障一体——填平农民与市民间的鸿沟
重庆户籍制度改革成败的关键在于，农民转非进城后，在暂时保留“三件衣服”（宅基地、林地和承包地）的同时，能否一步到位地享有“五件衣服”，即在住房、就业、社保、医疗、教育等方面享受到市民待遇，真正实现“住有所居、就业有门、老有所养、病有所医、学有所教”，从而填平横亘在农民与市民之间不公平的“保障鸿沟”。
在这方面，重庆拿出了真金白银为转非进城人员建立养老保险和医疗保险。在养老方面，可参加征地农转非人员养老保险，到年龄后可领取每月至少500元的养老金；在医疗方面，可自愿选择参加城镇职工基本医疗保险或城乡居民合作医疗保险，享受相应医疗保障。黄奇帆算了笔账：农民转非进城后要穿“五件衣服”，政府为此需要支出大约1400亿元，这其中大头便是养老保险和医疗保险，两项加起来数额近千亿元。
“地票”交易——让农民带着资本进城
从2008年开始，国务院批准重庆设立全国首家农村土地交易所，探索农村集体建设用地和城市建设用地指标在重庆市远距离、大范围置换的“地票”交易。
重庆农村土地交易所总裁董建国告诉记者，“地票”收益全部反哺“三农”，宅基地复垦所得的“地票”经过交易，农民可得到三笔收益：农民的房屋及其附着物按当地征地拆迁补偿标准进行补偿；按复垦区县
重庆市社会科学院农村经济研究所副所长李琼认为，在“地票”交易制度下，农民该得的不是减少，而是大大增加。目前，重庆“地票”亩均价格已升至近12万元，而当前一些地方征地补偿标准只有两三万元甚至几千元。“地票”交易制度使农村土地“转化”为农民带着足够资本进城的最重要环节。
土地确权——完善农民的土地权利
与户籍改革相伴随的是，重庆已在全市范围内启动农村土地承包经营权确权颁证工作。今年12月底前，全市3300万亩承包地将全面完成确权颁证工作；重庆农村宅基地也将在3年内完成确权颁证工作。黄奇帆说，土地确权赋能是农村一切经济改革的前提和基础，关系到农民进城、土地流转、城乡要素交流等各方面的问题，也涉及农民根本利益，容不得半点马虎。
“以确权颁证、还权赋能为核心理念的农村产权改革，将耕地承包经营权、农村集体建设用地使用和林地使用权等用权属证的形式确权到户，使之成为农民明确、法定的资产，实现农村资源向资本的转变，这是农民进城的基础性工作。”重庆市城乡统筹办副主任徐强告诉记者，以前农村的土地和宅基地（及房屋）无法抵押融资，也无法转让，现在随着土地确权，重庆一些地方开始试点农村土地抵押贷款、农房交易等，以期盘活农村这两块最大的资产。
村集体资产股份化——破解“农转非”最后一道障碍
在一些近郊农村，当地农民失去土地后，往往以房屋租赁、开商铺、在企业打工为业，但他们依然拒绝从身份上变成市民，一个重要原因就是他们担心变成市民后会失去集体资产收益权。在一些集体经济发达的农村地区，进行户籍制度改革时，可以说村集体资产的处置成为阻碍“农民变市民”的最后一道障碍。
重庆市在九龙坡、南岸等区试点把村集体资产进行量化，农民变身为集体资产的股东，建立了较稳定的分红机制，打消了村民的顾虑。
九龙坡区西山村村民罗熙说：“集体资产股份化后，我家每口人都拿到了《集体资产股权证》，有股就能分红，多股就能多分，这就吃上了‘定心丸’。如果我们一家人进了城，改了户籍，股东的身份还是变不了，仍然可以稳定获得村集体经济收益。”
（《半月谈》2010年第23期/记者 刘健 徐旭忠 李松）
