医改是一道世界性“难题”，必须直面众多难点和重重阻力。
我省通过一整套顶层设计、制度转型、推动实施、巩固完善的综合改革方法，实现了机制体制的突破，打造了全国医改的“安徽样本”。
北京大学国家发展研究院教授李玲认为，“安徽省从源头出发，通过综合改革，从根本上破除以药养医的旧制度，建立公益性的新制度，扭转医务人员激励机制，规范药品流通秩序，突破了最难啃的硬骨头，成为全国医改的重要突破口。 ”
顶层设计 将群众得实惠置于首位
5个月后，我省32个县(市、区)启动基层医药卫生体制综合改革试点。
试点该从何处突破？改革该往哪个方向走？起初，这些问题不仅困扰着医改的决策者们，也让基层医疗机构医护人员感到很茫然。
在我省决定推进综合医改前，党中央、国务院审时度势，为深化医药卫生体制改革确定了五项重点任务：加快推进基本医疗保障制度建设，初步建立国家基本药物制度，健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化，推进公立医院改革试点。
“一、三、四项改革上，我省此前均有一定基础，第五项是探索性质的试点，因此此轮医改的重点和难点是第二项，即基本药物制度的改革。 ”省医改办负责人这样回忆当时的情形。
“造成老百姓看病难、看病贵的主要原因，是在‘以药补医’体制。 ”医卫专家分析，在这种体制下，基层医院变成了追逐利润的企业，药品成为了赚钱工具，医务人员成为销售药品的商人。
调查结果令人吃惊：医改前，基层医疗卫生机构的生存和发展主要依赖药品加成，药品加成率平均达到90%左右，药品收入占医疗机构总收入的比重平均达到60%左右。
“大规模调研让我们坚信：只有彻底破除‘以药补医’体制，才能使政府举办的基层医疗卫生机构回归公益性，使药品回归到治病的功能，医务人员回归到看病、防病的角色。 ”省发改委副主任余群告诉记者：“总结我省医改的经验，最重要的一条就是注重顶层设计，将群众得实惠置于首位。 ”
省委、省政府果断决策：以建立国家基本药物制度作为改革的突破口，通过实施基本药物零差率销售，切断“以药补医”体制的链条，进行基层医药卫生管理体制和运行机制的根本性变革。
一个以回归“公益”为目的，以实施基本药物制度为突破口的医改模式初露端倪。
综合改革 在体制机制上突破
涉及效率与公平的均衡、医患利益的均衡、城乡之间的均衡、区域与总体的均衡、群众需要与财政供给的均衡……医改，是一个极其复杂的大系统。
“要改，就必须实行综合改革，在基层医疗卫生机构的体制机制上突破。不仅要破除基层医疗卫生机构‘以药补医’，同时也要避免回到‘大锅饭’机制。 ”省医改办负责人指出。
2009年，为推进试点工作，省政府出台9个政策文件；2010年，为全面推开改革，省政府出台11个政策文件；2011年，为巩固改革成果，建立长效机制，省政府办公厅又出台了30条政策措施。
余群告诉记者，基本药物制度是一项全新的制度，需要通过试点积极探索。 “我省医改方案坚持把人民群众的利益放在第一位，作为改革的出发点和落实点。同时，也十分注意调动医务人员的积极性，这些文件共同形成了推进基层医改的一个比较完整的政策体系，兼顾了各方利益，保证了改革的成功。 ”
我省医改从一开始就确定走综合改革的路子，即按照“保基本、强基层、建机制”的要求，坚持公益性方向，统筹推进基层医疗卫生机构管理体制和人事、分配、药品采购配送、保障制度改革，加快建立基层医药卫生新体制机制。
管理体制改革，明确“回归公益性”。一方面，将政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务机构定性为“公益性事业单位”；另一方面，将基层医疗卫生机构的主要职责定位于“为群众提供基本公共卫生服务和基本医疗服务”。
人事制度改革，建立因事设岗、竞聘上岗、全员聘用的科学用人机制。强调“定编定岗不定人”，打破身份界限，建立“能进能出、能上能下”的灵活用人机制，妥善安置分流人员。
分配制度改革，建立“双考核、双挂钩，保障基本、体现绩效”的考核分配机制。县卫生主管部门对基层医疗卫生机构进行考核，以服务数量、质量、效果和群众满意度为核心，与经费补助相挂钩；基层医疗卫生机构对医务人员进行考核，以岗位绩效和工作业绩为核心，考核医务人员，与个人收入相挂钩。通过强化绩效考核，拉开医务人员的收入差距，打破“大锅饭”。
推进基本药物制度是此轮综合改革的重中之重，我省医改方案明确提出，基层医疗卫生机构全面实施国家基本药物制度，基本药物和补充药品由省统一网上招标采购，统一定价，统一配送到基层医疗卫生机构，取消药品加成，全部实行零差率销售。
“综合改革是建立基本药物制度的有效路径，可望实现‘花钱建机制’的目标。 ”有医改专家如是说。
政府履责 保障可持续发展
“安徽医改最鲜明的成效是，明确了政府责任，建立了全新的公益性体制机制，使得医疗卫生投入转化为安全、方便、有效、廉价的医疗卫生服务。 ”长期致力于医改研究的李玲如此评价安徽医改。
从试点到全面铺开，再到巩固完善，在我省基层医改中，“政府履责”四个字始终贯穿其中。 “虽为人均财政收入的‘穷省’，但我省在调整财政支出结构时，仍然坚决向医改这样的民生大事倾斜。 ”省医改办负责人表示。
当涂县是全省基层综合医改32个试点县区之一。为确保全县每个建制乡镇至少有一所政府举办的公益性卫生院，县财政出资近百万元收回了2家承包、合作办医的乡镇卫生院。 “目前，县内乡镇卫生院全部为政府举办。 ”该县卫生局局长王胜年告诉记者。加大投入，当涂县完成了所有标准化村卫生室建设，并全部实行乡村一体化管理，乡村标准化建设覆盖率达100%。 “这种基层医疗机构公益性管理新体制的建立，为全面实施基本药品零差率销售提供了体系保障。 ”王胜年深有体会地说。
为保障医疗机构正常运转、医务人员收入不低于改革前，芜湖县从2010年1月起将镇卫生院收支全部纳入县国库支付中心集中管理；县财政按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的方式保障基层医疗卫生机构核定的人员、业务、公共卫生经费；同时，建立基层医疗卫生机构医疗风险基金，按基层医疗卫生机构年业务收入的3%计提；建立基层医疗卫生事业发展基金，县财政2010年安排100万元，并以每年不少于20%的数量递增。
作为全省第一个启动基层医改的肥西县，2011年按照新的补偿政策确定经常性财政补助4200余万元，卫生局按照离退休经费和社会保障经费全额保障，在岗人员经费部分保障的原则进行补助。
“保障制度改革也是综合医改的一项重要内容。只有财政补偿到位，才能保障正常运转。 ”省财政厅有关负责人介绍，取消药品加成后，基层医疗卫生机构人员和业务经费由政府补助，医务人员工资水平与当地事业单位相衔接，收入不低于改革前。为此，我省每年增加财政支出约15亿元。
“安徽的经验，为公立医院改革进行了全面演习。安徽医改不仅是体制机制的创新，更是工作方法的创新。”在对安徽医改作深入调研后，李玲由衷地赞叹。(吴永红、夏胜为、陆列嘉)
信息来源：安徽日报
