高红 管仲军
[摘要]经过对相关政策文件和改革实践中存在问题的分析，本文认为目前行政类事业单位改革仍亟需改革观念、分类标准以及路径选择的破题，总体改革战略应该是在科学分类基础上的系统规划、分类推进，即行政执行类事业单位应以追求和实现国家整体利益和政治价值为目标，具体可分为承担行政执法与监管功能、政策研 究与咨询功能的两大类组织。在改革路径上，可以选择政府机构、部门代理机构、公法行政实体，以及社会机制、国家机制或兼具二者特点等多种组织形式和运行机制。
[关键词]事业单位;行政执行类事业单位;分类改革
[中图分类号]D601[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)02-0039-05
根据中编办对承担行政职能事业单位的认定规定，承担行政职能的事业单位主要为授权行政执法主体，主要包括执法和管理两个类别。执法类是指主要从事行政处罚、行政强制、行政检查等行政执法职能的事业单位;管理类是指主要从事行政许可、日常行政管理等行政管理职能的事业单位。[1]可见，行政类事业单位通常 属于运用公共权力为社会提供执法和管理服务的组织，在身份地位上往往兼具强制性和公共服务的双重属性。
一、行政类事业单位改革的政策设计
事实上，国家早在1996年就提出了根据各领域事业单位的特点，对事业单位改革进行分类指导的总体思路。这一时期确定的基本是“由全额拔款向差额拨款过 渡”、“由差额拨款到实行企业化管理或向自收自支过渡”、“由自收自支到符合条件的向企业转制过渡”、“自收自支和实行企业化管理的组织拥有一定的财务和 用人自主权”等以“分流”和“市场化”为主的改制路径。2006年中央机构编制委员会发布《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》，明确将事业单位划分为完全行使行政职能的事业单位;不能或不宜由市场配置资源，所需经费由财政保障、不得开展经营活动的事业单位;以及生产经营类事业单位。2008年8月 11中央编办会同有关部门正式印发的《关于事业单位分类试点的意见》指出，承担行政职能的事业单位是从事行政决策、行政执行、行政监督等行政管理工作，按照行政机构方式运行的事业单位，如金融监管机构、执法监督机构等。总之，行政类事业单位改革是事业单位分类改革的重要组成部分，能否顺利推进行政类事业单 位改革不仅关系到事业单位分类改革的总体进程，而且还关乎到我国社会治理体制的创新和行政改革的持续深化。
目前现有的行政类事业单位，可以根据其行使的行政权力划分为授权性行政主体和职权性行政主体。其中，前者直接由法律法规授权承担行政职能，如交通系统的路政、运管、海事部门，农业系统的农机监理、渔政渔港等;后者由法律法规委托或主管部门自行委托承担行政职能，如行业的执法单位，水务执法、卫生执法、文化执法、市政执法、国土执法等。[2]根据行政类事业单位的授权主体则可划分为四类，即国务院直属事业单位，国务院部门、机构所属事业单位，地方人民政府直属事业单位，地方各级人民政府部门所属事业单位[3]，其中，根据《指导意见》未经明确法律法规授权或中央政策的规定，主要根据地方政府的行政委托执行行政职能的职权性行政主体，遭遇了何去何留的身份尴尬问题。可见，中国的行政类事业单位应该包含哪些单位组织，随着事业单位改革的推进，现行的事业单位体系 内是否仍然存在此类单位，以及是否应该继续存在、以什么样的组织形式和运行机制存在等都是需要我们深入思考和研究的问题。
二、行政类事业单位改革现存的主要问题
2011年发布的《指导意见》明确提出了判定行政类事业单位的三个依据，但由于我国并没有从法律、法规层面上对此类事业单位进行过统一界定，因而各地方、各行业事业单位承担行政职能的具体情况和做法不尽相同。例如，从授权主体来看，有通过法律、行政法规立法的，也有机关自行委托的;从机构设置上看，有单独设置的，也有合署办公或加挂牌子的;从职能上看，有完全承担行政职能的，也有部分承担行政职能的;从人员管理上看，有参照公务员法管理的，也有仍作为事业 单位管理的。因而在对原有单位进行划分的时候就容易出现分类标准不对接的问题，也就是说，《指导意见》给出的只是宏观、抽象、方向性、政策导向型的分类标准，需要进一步转化为具体可操作的分类标准。另外，《指导意见》指出，“对于已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理”。一是随着社会公共管理和公共服务职能的增加，在不突破原有机构和编制限制的情况下推进行政类事业单位改革几乎是一个不可能完成的任务。[4]二是过渡期实施的冻结原有体制的措施，一方面导致职能弱化的单位人浮于事更加明显，另一方面是职能强化的事业单位人员不足、难以履职到位。例如，有的地方一个乡镇一个屠宰场只有1、2个检疫员，检疫工作异化 为直接盖章收费。而且，由于行政类事业单位的人员有参公管理人员、财政拨款事业编制人员、自收自支编制人员以及编外人员等多种身份构成，从而导致了编内编外工作强度、工资和福利待遇差别化等问题。
事实上，《指导意见》提出的三个判定依据不仅在实践中缺少可操作性，而且在执行中也会产生很多新的问题。一是将行政职能仅理解为执法和管理两大类，既不符合随着社会发展必然要求政府以更多样化的方式履行行政职能的客观趋势，又忽视了对那些以执法和管理形式之外的方式行使行政权力、履行行政职能组织的监管。 例如，国家或省级的行政学院、党校、政策研究中心等机构，他们既拥有大量优质的国家资源，又具有政策咨询、政治意识形态宣传等重要作用，在我国社会主义文化强国的建设中必将发挥重要作用，因此也应考虑划入行政类事业单位。二是将国家有关法律法规、中央有关政策规定作为认定行政类事业单位的依据，仍然沿袭的 是各级政府自上而下、由外而内的认定逻辑(这也是历年来政府机构改革难以突破“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈所使用的逻辑)，由于法律和政策常常滞后 于社会发展，因此按照这种逻辑认定的行政类事业单位往往并不能准确地反应现实社会的需求。三是可能由于法制进程的缓慢，从而使社会职能弱化但相应法规仍然未废止的机构继续存在;而社会职能强化但缺乏相应法规保障的机构面临身份地位合法性的危机，从而不能有效地履行相应的社会监管或执法功能。例如，针对缺少法律法规明确授权的职权性行政主体，重庆市采取的一个折中办法是，将市属承担行政执法职能事业单位划入公益一类(大概8000多个编制)，但作为公益一类 事业单位将产生执行《行政强制法》相关规定的衔接困难问题。[5]可见，《指导意见》提出的三个判定依据既缺少客观可操作性，又不能从根本上推动改革的深 化，行政类事业单位的分类标准问题仍有待破题。
《指导意见》确定的行政类事业单位改革路径是，对部分承担行政职能的事业单位，将属于政府的职能划归相关行政机构;工作任务不足的予以撤销或并入其他事业 单位;对完全承担行政职能的事业单位可调整为相关行政机关的内设机构;确需单独设置行政机构的要按照精简效能原则设置。但目前来看，职能整合、机构重组的 效果并不理想。[6]例如，在许多卫生监督所的设置上，既没有解决与质量监督、工商执法、药品食品监督执法等相关部门的横向整合问题，也没有解决省市县三级政府的纵向整合问题，以及重复执法和交叉执法等问题。而且，简单回归政府的路径选择显然缺乏普适性，例如，一些地方政府简单地以还政于政的名义采取回归 的改革思路，将原来政府机构改革中下放和精简的职能又重新收回，造成政府机构改革的回潮，进而形成新的政事不分。也有一些地方推进了行政类事业单位的改制探索，如北京海淀区“公共服务中心”、上海申康医院发展中心、以及深圳的执法机构等，但在取得一定成绩的同时转制也暴露了一些深层次问题：一是政府主管部门与“服务中心”或“管理中心”在职能上仍有一定的交叉，“管”和“办”的界限还不是很清晰，存在多头管理、运行不畅和沟通不便的情况。二是在改革的组织形式选择上表现出很大的随意性和不确定性，如同样是公共服务管理机构，但有的可能是行政机构，有的可能是具有相对独立性的“国有非营利事业法人”，或者是 主管部门的下属事业单位等。三是在新的治理模式下公共采购和公共服务合同等新型治理工具将被广泛采用，这必然要求各级政府尽快提升其市场信息收集、分析，以及合同治理等公共治理能力。可见，行政类事业单位改革的路径选择问题同样有待破题。
三、行政类事业单位改革的破题
(一)改革观念的破题
与我国行政类事业单位相似，国外也大量存在着这种辅助、协助或代表政府完成或履行一定公共职能的组织机构。经合组织的研究成果表明，政府机构正越来越多地通过分散化和多样化的组织形式来确保公共利益的实现，并将这些组织形式具体划分为政府部门、部门代理机构、公法行政实体和私法实体等。[7]可见，我国目 前对行政类事业单位主要回归政府机构的改革设计显然过于单一，在实践运行中也被证明缺乏可操作性。追根究底是由于现有的改革理念存在偏差，不足以同时解决、或没有试图同时解决行政类事业单位的改革和发展问题。
从来源上看,承担行政职能的事业单位大多来源于两种情况：一是在历年的行政机构改革过程中，由于片面强调压缩行政机构数量和行政编制数量，从而把原本是行政机构的列入事业编制、事业机构。这往往导致许多被精简或裁编的政府职能或人员被分流到事业单位，或者是政府部门通过事业编制增加工作人员，甚至把事业单 位当作创收的工具。第二种情况是随着市场经济改革的深入，一些公共职能的履行需要更具灵活性和专业性的组织机构，而非传统的官僚制组织来完成，因此在设计和成立时专门使用事业编制和事业机构。可见，行政类事业单位一方面主要源于历年行政改革片面强调“精简、缩编和限制”的改革导向，一方面源于社会发展的需 求。因此，借鉴和参考国外新公共管理和新公共服务的理念，行政类事业单位的改革观念应实现从机构、人员和编制的精简，转向根据其工作目标和工作流程的系统再造;从为了减轻财政供养负担，避免人浮于事的“缩编”逻辑，转向事权、责权、财权对等、明确的“分权”逻辑;从形式上限制组织规模，转向在科学的组织分 化和分工基础上的权责疏导、利益疏导;从行政职能的简单回归、行政机构的再膨胀，转向在对此类单位的社会功能进行重新梳理和定位基础上的组织形式和运行机 制创新。
(二)分类标准的破题
从我国目前的经济社会发展格局来看，首先，市场经济改革的深化要求充分释放教、科、文、体、卫等社会文化事业领域的经济生产力和社会创新力;其次，行政改 革的深化要求各级政府适应经济和社会发展的新形势，以增进和保障公共利益和公共价值的实现为己任，以推进政府和社会之间的适度分权、增强社会自主性为主线重构公共物品供给体系，从而为构建服务型政府、强化政府的执政能力奠定坚实的后盾。行政类事业单位改革实际上就是与这两种改革导向相协调的过程。因此，不 仅要通过提升传统的事业单位组织服务于市场经济的自觉性和综合能力，不断地为市场经济的发展注入新的活力和经济生长点;而且要结合新公共管理和公共服务理 念创新事业单位管理模式和运行机制，以保障公共物品的有效供给为目标前提，加强对各类事业单位行为的规范化治理和监管。另外，可以考虑在条件成熟的领域，本着高效、便捷、公正公平的原则，通过建构和完善自由竞争、有序互动的机制，鼓励非营利、公立和私立组织等多种组织形式参与到公共执法和公共管理等公共治 理活动中来，以增加这类产品和服务的竞争性和灵活性。
综合以上分析，行政类事业单位分类标准的建构要完成以下四个转向：首先，从根据原单位的行政归属，如国家直属、地方政府或各个职能部门直属、附属的实然分类，转向原单位能做什么、让原单位做什么，以及如何做的应然分类。其次，由完全财政保障、部分财政保障的“财政保障分类”，转向财政为事不为人(机构)的分类。前一种分类保障的是特定组织机构的运行、体制内人员的利益，以及生产方式的单一性;后一种分类强调财政资金保障事情的运转、保障科学高效、保障公平正义、保障特定消费人群的受益性，以及保障产品的特定性等。再次，从以原单位与政府的关系为分类基点，转向以原单位与社会的关系为分类基点，即不应以原单 位是否为政府服务，而应考察在特定的社会发展阶段由公权力和公共组织来实现某种社会功能的必要性。也就是说，对行政类事业单位的去留，重要的不是政府的需要而是社会的需要。第四，从对分类标准统一、静止、自上而下的单位一化设计，转向根据各地区、各行业发展情况进行多样化、连续化、多方参与论证的系统化设 计。也就是说，为了解决哪些单位应属于行政类事业单位的应然问题，不仅要从动态发展的视角考察原单位是否承担着某些不可替代的社会功能，还要分析这类功能继续由原单位履行的充分必要性。为了解决第一个问题需要对公共物品和公共需求的相关理论进行系统分析，并在此基础上提炼一级分类标准;为了解决第二个问题需要对相关的组织理论进行系统分析，并在此基础上提炼二级分类标准。其中，一级分类标准是二级分类标准的价值依据和前提，二级分类标准是一级分类标准在组 织行为和实践运行中的具体体现。
(三)路径选择的破题
图1海淀区政府公共服务委员会的功能定位
按照推进上海市市级医疗机构管办分离的改革思路，
上海“申康中心”与北京海淀区“公共委”的不同之处在于，它的机构性质是行政高配的国有非营利事业单位;它的最高权力机构是由政府主管部门和国有资产所有 者等部门代表组成的理事会，实行的是理事会领导下的主任负责制。行政执行类事业单位改革的另一个策略是，对于政事职责联系紧密且难以划分的，可改为授权承担某些行政性职责的事业单位。这里存在的问题是，由于事业单位管理体制正处于不断的调整和改革进程中，所以“改为授权承担某些行政性职责的事业单位”的提 法存在一定的模糊性。即改革后事业单位的组织形式选择，既有可能是根据各级政府的授权或委托、具体承担行政执法或监管职能的政府直属机构(又称“部门代理 机构”)，也有可能是履行公共管理职责、并拥有相对独立性的法定机构(又称“公法行政实体”)。就“申康中心”目前的制度设计来看兼具两种组织形式的特 质。
目前行政执行类事业单位改革的一个主要策略就是，在职能和机构整合的基础上，将担负行政管理或行政执法职能的事业单位转归行政序列。这条改制路径隐含了两个前提假设：一是行政管理或行政执法的集中化有助于减少多头行政的资源浪费和重复行政，从而提高公共管理的综合效率;二是行政机构是承担行政管理或行政执法功能的最有效形式。就第一个假设来看，由于现代社会生产力不断攀升的一个重要原因就是专业化的分工与协作，而公共服务委员会作为一个行政机构，一方面很 难通过灵活的用人权同时配备各个领域的管理专才，因此也就很难实现对各单位的专业化管理，这也就决定了其未必能实现提高管理效率的改革初衷。所以，只有那些专业技术性要求不高的常规化任务才适宜通过集中化、规模化、标准化的方式提供。就第二个假设来看，随着科技的发展、市场经济改革的深化，一方面产生了许 多新生的公共事物和公共管理问题，另一方面现代社会的公共问题越来越具有复杂性、突发性和应急性等特质，而环境的复杂性和稳定性是影响组织对策选择的重要因素，如美国学者理查德?L?达夫特根据环境的复杂性和稳定性两项指标就提出了组织对策的权变框架。[8]可见，回归行政序列不可能是行政执行类事业单位 改革的唯一选择。就未来的发展趋势来看，承担行政执法和行政管理功能的组织形式应该具有更多的灵活性和多样性。
四、分类推进行政类事业单位改革
行政类事业单位改革不是一个精简、缩编、限制的减法问题，不是一个单纯强调职能回归的行政机构改革回潮，不是由自上而下的命令和管控能够一蹴而就的事业，而应该是在科学分类基础上的系统规划、分类推进。笔者认为，在满足特定条件的情况下行政执行类事业单位回归政府序列是可行的，但在另外一些条件下却是不适 宜的，因而应结合科学的分类标准体系，分别选择并系统地建构其组织形式与运行机制。也就是说，首先应根据“产品—需求”的一级分类标准，将行政类事业单位具体界定为提供准公共物品、满足国家需求，以追求和实现国家整体利益和政治价值为目标的事业单位。因此，可以将虽然主要面向政府提供服务，但与国家整体利 益和政治价值的实现不直接相关的机构，如后勤服务机构、省级的学会与协会，资质认证机构等剥离出行政执行类事业单位。当然，这类事业单位的外延也不是一成不变的，它会随着人们对国家需求的解读而有所调整。其次，根据“组织功能”可以将行政执行类事业单位具体划为承担行政执法与监管功能的行政执行F类事业单 位，例如，卫生监督机构、新闻出版条码中心、文化市场稽查队、反兴奋剂部门等;以及承担政策研究与咨询功能的行政执行G类事业单位，例如，党校、团校、干 部管理院校、行政学院和社科院、教育评估和研究机构、体育宣传教育管理部门等。
根据组织理论，现代社会三类典型的组织形式和运行机制分别是企业组织与市场机制、非营利组织与社会机制以及政府组织与国家机制。其中，企业是以经济利益为纽带遵循价值规律运行，依靠的是产权、财权等经济力，以及自由竞争的市场机制。政府是公共权力的载体，以公共利益为纽带依法(公共意志)运行，依靠的是政 治力、行政力、法制力等强制力;国家机制主要通过公共权力和公共财政的运用实现公共利益，满足公共需求。非营利组织是以共同价值观、精神信念为纽带，依靠的是文化、道德、伦理、信仰等精神的力量;社会机制主要依靠人们的志愿精神和非营利机制，以及多元的筹资渠道实现社会公益目标。但在生产生活的实践中这三类组织和运行机制的差别往往并不是绝对的：一是越来越多的组织开始同时运用两种或以上的机制;二是在各种机制的相互协作过程中又产生了一些新的组织形式。现代社会发展的动力在很大程度上来源于，通过对各项社会制度的持续完善和创新，对不断涌现的新型社会组织进行有序引导和规范化治理。
根据国外经验，行政执行F类事业单位改革的组织形式主要有三种方案，即政府机构、公法行政实体和部门代理机构。通常，基本上能实现标准化作业的常规化任务适宜由政府机构承担，官僚制等级化、标准化、规范化、专业化、非人格化的制度设计正是为了完成各项常规化的行政工作。但随着现代社会的发展，越来越多的公 共管理和公共服务需要具备较高的专业技术水平和灵活机动的回应性，对于这类公共管理和公共服务问题适宜由拥有相对独立性的公法行政实体承担，但在运行机制上可以选择以国家机制为主，或兼具社会机制和国家机制的特点。经合组织的研究表明，对于私人生产技术相对成熟的公共管理或公共服务项目可以交由部门代理机 构承担，与公法行政实体的区别在于它是没有独立法律身份的部门直属机构。
从性质上来看，行政执行G类事业单位既要代表政府加强与社会大众之间的沟通、交流与协商，又要代表自身向社会大众提供专业性服务。所以，对于主要根据政府的公共宣传、公共教育目标，以及自身的公共服务目标向社会提供宣传教育和意识形态领域的服务机构，应选择具有相对独立性的公法行政实体的组织形式。而对于 隶属于政府、并接受政府委托或代理提供专业研究和决策咨询服务的机构，适宜转变为政府职能部门辖下的部门代理机构，通常这类机构不主张对外提供营利性服务。其中，前者的运行在依靠国家机制的同时将日益依赖社会机制，后者的运行主要依靠国家机制(见表1)。
表1行政执行类事业单位改革的组织形式与运行机制选择
可见，今后行政执行类事业单位改革的重点：一是要打破事业单位传统上大一统的管理体制，通过组织形式和运行机制的再造与创新，将“事业单位”转换为兼容社 会机制，社会机制为主、国家机制为辅，以及国家机制为主、社会机制为辅的公法行政实体。二是要结合“构建服务型政府”、“推进大部制改革”等行政改革的进 程，逐步加强对兼容国家机制和社会机制，或主要依靠国家机制运行的“部门代理机构”的规范化治理。
（作者：高红，黑龙江大学政府管理学院讲师、黑龙江大学法学院博士后，哈尔滨 150080;管仲军，首都医科大学教授、博士）
（来源：中国行政管理）
[参考文献]
[References]
[1]李学经.承担行政职能事业单位改革路径浅析[A].中国行政体制改革的回顾和前瞻[C].北京:国家行政学院出版社,2012.59.
Li Xuejing. Analysis of the Reform Path of Public Institutions with Administrative Functions. in Review and Preview on Administrative System Reform in
[2]谢亚军，黄战.关于行政类事业单位改革的几点思考[J].中国机构改革与管理,2013(4).
Xie Yajun, Huang Zhan. Some Reflections on Reform of Administrative Public Institution.
[3]任进.行政类事业单位改革的法学分析[J].北京行政学院学报,2012(6).
Ren Jin. Legal Analysis of Administrative Public Institution. Journal of
[4]刘小康.行政类事业单位改革路径初探[J].北京行政学院学报,2012(2).
Liu Xiaokang. Primary Exploration on the Reform Path of Administrative Public Institution. Journal of
[5]易丽丽.我国行政类事业单位改革探索[J].中国行政管理,2012(9).
Yi Lili. Exploration on the Reform of National Administrative Public Institution. Chinese Public Administration, 2012(9).
[6]迟福林.政府转型与事业单位改革应同步推进[J].人民论坛,2010(29).
Chi Fulin.Government Transformation and Reform of Government Institutions Should be Promoted Simultaneously. People?s Tribune, 2010(29).
[7]经济合作与发展组织.分散化的公共治理[M].国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组译.北京:中信出版社,2004.340-365.
Organization for Economic Co-operation and Development. Distributed Public Governance. Trans. by Research Group for Institutional Reform, NDRC.
[8][美]理查德?L?达夫特. 组织理论与设计[M]. 王凤彬等译.北京:清华大学出版社,2003.246.
Richard L. Daft. Theory and Design of Organizations. Trans. by Wang Fengbin et al.. Beijing: Tsinghua University Press, 2003. p246.
Break Down and Set up on the Reform of Administrative Public Institutions in China
Gao HongGuan Zhongjun
[Abstract]Through the analysis of relevant policies and problems in reform practices, this essay argues that, at present Administrative Public Institutions Reform still needs to solve problems in conception reformation, classification standard and path choice, and meanwhile, the overall strategy should be systematic planning and classified advancement on the basis of scientific classification. That is to say, with the target achievements in the overall national interests and political values, the administrative execution institutions can be divided into two types of organizations: one takes the function of administrative law enforcement and regulatory management; the other one takes the function of policy research and consulting services. About the path of reform, they can be divided into various organizational forms such as government organization, department agency and public administrative entity, and different mechanisms such as social mechanism, state mechanism or a joint mechanism of both.
[Key words]public institution, administrative public institution, classification and reform
[Authors]Gao Hong is Lecturer at School of Government Management, Heilongjiang University, Haerbin 150080; Guan Zhongjun is Professor at Capital Medical University. Beijing 100069
信息来源：中国共产党新闻网
