千年古镇为何焕发蓬勃生机——下塘镇行政管理体制改革调查

访问次数: 9905        作者: ahjgbzw                发布时间:2018-02-28

[字体: ]

工业园区内崭新的厂房接连成片,双向8车道的快速通道与35公里处的合肥市区紧密相连,社区内住宅高楼林立……短短五年时间,下塘这座千年古镇,重新焕发出蓬勃生机。

2012年,长丰县下塘镇成为安徽省首批8个乡镇行政管理体制改革试点之一。经过五年来的改革探索,下塘镇已经初步构建起与经济社会发展相适应的政府职能配置、行政效能提升、基层社会治理、公共资源配置、权力运行监督等五大机制。改革推动全镇经济持续高速发展,综合实力跃上新台阶。截至2017年底,下塘镇实现规上工业总产值38亿元,与2012年的18.55亿元相比增长近2倍,年均增长率高达18.2%。全镇三次产业比例由36:43:21调整为31:50:19,非农产业比重提升至69%。

下塘镇所实行的改革,脱胎于经济发达镇的行政管理体制改革,是其进一步的延伸与扩展。下塘镇始建于北宋时期,位于长丰县中部,人口9.2万,镇域总面积230平方公里,2016年10月获省民政厅批准千年古镇称号。然而,下塘镇虽是千年古镇,却并不是传统意义上的经济发达镇。下塘镇的改革实践证明:千年古镇要焕发蓬勃生机,必须抓住中国产业转型和城镇化带来的难得机遇,通过扩权放权的改革路径,凝聚新的发展动能。而下塘镇行政管理体制改革从一开始就明确提出,改革的主要目的,就是加速推进下塘镇新型工业化、城镇化、农业现代化进程,着力破解制约下塘镇经济社会发展的体制机制障碍,进一步转变政府职能,创新管理体制,优化组织结构,扩大管理权限,不断提升社会管理和公共服务能力。

扩大事权范围,完善管理功能

在下塘镇行政管理体制改革试点过程中,着眼于促进下塘镇改革和发展,长丰县依法赋予了下塘镇必要的县级经济社会管理权限,进一步增强下塘镇的决策自主权。重点扩大项目审批、城镇规划建设管理、国土资源管理、环境保护、社会治安、限额以下招投标、劳动保障等方面的行政管理权限。县委、县政府在制定改革方案时明确提出:凡有利于下塘镇改革和发展的事项,均可纳入放权范围。

“让乡镇看得见的事同时能够管得起来。”放权扩权、简化审批服务环节、规范权力运行方式成为下塘镇扩大事权范围,完善管理功能的紧密相连的三个环节。

放权扩权。在这次改革中,县直各部门下放(或授权委托)下塘镇直接行使或联合行使的经济社会管理权限达45项,下放权限重点放在项目审批、城镇规划建设管理、环境保护等方面,下塘镇一跃拥有了发展所必需的县级经济社会管理权限。简化服务环节。放了不是不管,而是要更加高效、优质的提供服务。县委、县政府明确规定,实行改革后,县级部门必须积极予以转报、审批、核准、备案下塘镇项目,推进下塘镇园区企业、集镇设施发展;同时积极推进一门受理、集中分办和流动便民等服务方式。统一设立专门行政服务大厅,设立医保、农保、为企服务等窗口。规范权力运行方式。这是为了解决扩权扩权之后依法行政的问题。改革规定,所有下放、委托的行政许可、非行政许可和公共服务事项,一律进入下塘镇为民服务中心,实行“一站式”服务。住建、规划、城管、人力资源和社会保障、环保、国土等领域依法受委托行使的行政处罚权,交由镇综合执法机构行使,实行综合执法。镇属综合行政执法机构,与县级政府主管部门签订授权委托书,依法行使行政处罚权,制定相关监管考核制度规范权利运行方式。

改革改出了活力与效率,也改出了一片新天地。2017年,下塘镇全社会固定资产投资由2012年的15.55亿元增至35.7亿元,年均增长率达23.8%,其中工业投资达到30亿元,是2012年的2倍,年均增长率20.1%;财政收入1.17亿元,是2012年的1.5倍。

调整财政体制,强化财力保障

事权与财权、行政与财政密不可分。下塘镇行政管理体制改革的第二个重要内容,就是在镇财县管的财政体制下,按照试点镇预算管理权、资金所有权、财政审批权三权不变的原则,构建财权与事权相匹配的镇级财政管理体制。

改革必须加大财政保障力度。长丰县为下塘镇量身订制了财政超收激励机制:以2011年财政收入为基数,超收部分由县财政全额返还下塘镇,并且一定5年不变。(五年来共政策返还1.19亿元。)在下塘镇辖区内收取的土地出让金净收益予以全额返还,用于土地开发和城镇建设;征收的矿业权价款县本级留成部分,以及县本级所征收的采矿权价款,由县财政全额返还下直塘镇,专项用于地质灾害防治等;征收的社会抚养费,全额返还下塘专项用于计划生育事业。此外,长丰县还明确提出,按规定报批后,下塘镇可收取城市公用事业附加费,由下塘镇统筹安排使用。

一方面是给钱,另一方面是加大项目扶持力度。改革试点期间下塘镇迫切需要新上的优势产业、社会事业和基础设施建设项目,被优先列为省、市、县重点工程,并安排一定比例的配套资金给予支持。同时,进一步整合各类财政专项资金,加大对下塘镇的扶持力度,特别是在交通、水利、安全饮水、污水处理等项目、资金方面给予倾斜。正是在省、市、县有关部门的鼎力扶持下,下塘镇短短五年时间,“无中生有”的诞生了铝深加工产业,形成了广银铝业等支柱企业及配套产业链,完善了园区镇区道路及水电等基础设施,并为工业园区的拆迁居民建成了大批的安置房。

完善金融服务体系,是强化财力保障的另一项重要措施。改革中,合肥市及长丰县鼓励各类金融机构在下塘镇设立分支机构或网点、村镇银行、融资性担保机构、小额贷款公司等,改善对中小企业、个体工商户和农户的融资服务。同时,支持下塘镇推进投融资体制改革,依法组建下塘镇城镇建设投资公司等融资平台,在融资方面向下塘镇倾斜。正是由于这些财力保障措施,五年改革试点期间,下塘镇设立了徽商银行长丰下塘支行,形成了与行政管理体制改革相关的金融配套,并且能够多方面整合财政资金,采用BT模式、PPP模式开展项目建设。

财力扶持、项目支持促使下塘多年来的“工业强镇”梦想成为现实。五年来,下塘工业园区从无到有,发展日新月异,规模日益壮大。下塘工业园作为长丰县新型工业化的主战场,于2013年8月经省政府批准为省级双凤经济开发区北区,园区五年来共引进企业60余家,其中亿元以上企业47家,协议总投资200亿元;已投产企业51家,初步形成了铝深加工、装备制造、电力电器和新型建材四大主导产业。仅在2017年,新引进亿元以上工业项目就达14个,协议总投资48.26亿元,其中10亿元以上项目2个,5亿元以上项目2个。同时,长丰县委、县政府举全县之力支持下塘工业园发展,累计投入资金近10亿元加强园区基础设施建设,园区内路、水、电、气等均实现了高标准配套。

优化组织结构,创新管理体制

建设人民满意的服务型政府,必须优化组织结构,探索建立机构设置合理、管理高效、人员精干、运行机制灵活的镇级行政管理体制。这是下塘镇行政管理体制改革面临的一项重要任务。

改革需要创新,创新就是改革。创新,下塘镇按照精简、统一、效能的原则,根据需要自主设立机构,将原有的行政机构和事业机构优化组合成9个综合机构。在理顺条块关系方面,保留了国税、地税、市场监督管理、国土、财政、法院、司法等部门设在下塘镇的机构,新设立了伴随着经济快速发展而亟需的下塘环境监测、安全生产监察站以及下塘住建分局、国土分局、规划分局、城市管理分局。国家、省垂直管理部门也纷纷从改革“一盘棋”的大局出发,对派驻在下塘镇的机构充分授权,把能放的事权全部下放由派驻机构行使。县派驻在下塘镇的机构,则由镇党委、政府统一指导和协调,主要负责人的任免均在事先就征得镇党委同意,并统一参与镇政府年度考核。

创新不仅体制在机构设置方面,也体现在合理配置人员编制上。在不突破乡镇行政、事业编制总额前提下,将下塘镇行政编制和事业编制分别从50人增加至60人,腾出的编制专门用于招录新进人员。试点期间,下塘镇通过考录、调动共流入41名公务员,6名事业编制人员。目前,全镇现有行政编制人员52人,事业编制66人,一批专业人才通过考录招录的渠道进入下塘镇,成为推动下塘镇各项事业发展的新生力量。

在行政管理体制改革中,下塘镇的干部人事制度上采取的改革措施尤其令人关注。通过五年的改革探索,下塘镇建立和完善了人才引进机制,有针对性地引进下塘镇在建设、规划、管理、环保等方面急需的人才,为下塘镇全面履行职能提供了人才保障。同时,大胆创新人才配置方式,在行政、事业人员档案身份不变的前提下,允许行政事业单位工作人员双向选择、竞争上岗、择优定岗。此外,下塘镇还根据经济社会发展的需要,在一些技术性、服务性岗位上实行人员社会聘用制。制定合理社会保障措施、提供个人发展平台,鼓励、吸引、聘用优秀大学毕业生到村任职。建立事业单位工作人员与公务员平等、公开竞争的用人机制,设立特殊技术岗位,实行以岗定薪,千方百计活化队伍。五年前曾深入参与下塘镇改革方案制定的县民族宗教局副局长胡玉霞评价说:“下塘镇在综合机构设置和干部人员制度上独特的改革创新,在全省乡镇唯此一家。”

亲身参与下塘镇行政管理体制改革的镇党委副书记严继全认为,“改革以来,下塘镇的村镇干部队伍至少出现了四个明显变化:一是文化水平明显提升,过去基层干部小学毕业,现在是大学毕业,干部队伍知识化更加适应现在的管理需要;二是干部约束力明显增强,监督无处不在法律意识明显增强;三是基层干部待遇明显改善,大家没有了后顾之忧,自然是‘撸起袖子加油干’;四是体制改革后,权力大了,责任同时也增加了,新事物层出不穷,一大堆自己不熟悉的领域,时常感到的压力是本领恐慌。”据介绍,针对这个新问题,长丰县和下塘镇采取了两个有效的解决办法:一是不断进行干部培训,帮助大家提升本领;二是县里派干部挂职,提升村镇干部的能力。严继全自豪地说:“克服本领本领恐慌必须坚持学习、学习、再学习。我分管镇上部分基础设施建设项目,通过坚持不懈的学习钻研,已经熟练掌握了项目工程建设预估算的知识,完全可以和项目建设负责人展开针锋相对的谈判。”

长期以来,各级政府包括基层政府的干部,同时也是经济活动的组织者。因此,向基层政府扩权放权的过程,就是一个提升干部管理能力包括组织经济活动能力的过程。我们在调查中发现,落后地区的基层干部,实际上都有一个本领欠缺的问题。在行政管理体制改革中,把创新乡镇干部人事制度与扩权放权结合起来,促使乡镇干部队伍加快革命化、年轻化、知识化、专业化,无疑为乡镇干部队伍提供了崭新的发展舞台。

 

 

创新社会管理,强化公共服务

行政管理体制改革从某种意义上说,就是一场切实转变政府职能、建设服务型政府的自我革命,目标是增强下塘镇党委、政府的社会管理和公共服务能力,让人民更多的亲身体会到改革与发展的“获得感”,而改革成功与否的唯一评判标准就是当地人民与企业的满意度。

从创新社会管理上看,下塘镇在行政管理体制改革中进一步加强党的基层组织建设。党员数超过100人的村(社区)全部成立党委,有效扩大了基层党组织的覆盖面,有利于切实贯彻好党在农村各项方针政策和法律法规,促进农村社会事业的全面发展。为进一步整合资源,提高效率,减少村级管理成本,提升下塘镇整体对外形象,推动经济社会发展,改革中下塘镇把37个村改设为24个村(社区)。同时,积极推进基层社区建设,培育和扶持人民调解、行业协会等社会组织。成立社区居民议事委员会,参与社区重点工作,维护居民合法权益。同时完善村民自治,实现政府行政社区自我管理有效衔接、政府依法行政和村民依法自治良性互动,及时化解了社会矛盾,确保了农村社会和谐稳定。

从增强公共服务能力上看,下塘镇在五年的改革试点期间,加强规划编制和管理,加快基础设施和社会事业项目建设步伐,重点加强道路、给排水、环境卫生、污水处理、垃圾处理、广播电视、网络通讯等基础设施建设,城乡面貌焕然一新。五年来,全镇各项建设共拆迁1138户,拆迁面积超10万平方米。已经建成的首批安置房搬迁安置446,二期安置房即将完工;完成小水库除险加固15座,自来水组户通管网铺埋率达80%,实现合肥六水厂和镇区自来水厂双向供水;全域开展农村生活垃圾治理,常态化进行“三线三边”环境综合整治,镇村环境卫生面貌彻底改善。

从改进服务方式上看,改革试点期间,下塘镇以实现城乡基本公共服务均等化为核心,改革基本公共服务提供方式,通过政府购买物业、法律顾问服务,引入竞争机制,进一步扩大了“以钱养事”范围和领域,为下塘镇各项工作开展提供了便捷。

民生是公共服务的核心。下塘镇深入开展扶贫攻坚,五年来共实现6358人稳定脱贫,通过金融助力、产业驱动、教育提升、健康保障、就业支撑、社会兜底、项目建设等政策全方位布局扶贫攻坚,在全镇范围内营造了人人参与、全民关注的浓厚氛围。坚持就业是最好的民生工程,改革中下塘镇成立就业和社会保障工作机构,联合园区企业开展春风送暖活动,开展有关培训班,为群众就业开辟绿色通道。

紧抓基本公共服务。精心打造阳光低保,切实保障农村贫困居民的基本生活权益。开展重点优抚对象医疗补助及城乡医疗救助“一站式”管理服务工作机制。坚持综合文化站免费开放,建立农家书屋“精神粮仓”,建设村及社区文化活动广场,开展多种形式的文体活动,丰富了群众文化生活。

下塘镇金店社区党委书记俞兴和认为,发展改革给居民带来了实实在在的好处,养老、居住和生活条件都得到了极大改善,真正是群众得实惠。过去,下塘镇有大量农民长年外出打工,工业园区建设以来,吸引了许多外出打工农民回乡就业创业,还方便了当地农民就业。南圩社区党委书记陈太文说,他所在社区目前在工业园区就业的就有1000多人。

 

下塘镇为期五年的行政体制改革试点第一阶段已告结束,但改革没有止境。2017年11月底,省政府作出批复,同意在长丰县下塘镇开展相对集中行政处罚权试点工作。这是对以往改革成果的充分肯定,也是行政管理体制改革的继续。省政府在批复中说,下塘镇作为试点,将在镇行政管辖区域内集中行使8大类153行政处罚权,包括城市管理、环境保护管理、安全生产管理、人力资源和社会保障管理、农业管理、水务管理、文化管理等领域的部分行政处罚权。同时,与相对集中的行政处罚权直接关联的行政检查权、行政强制权依法一并集中。

改革的征程任重道远,面对新的任务和挑战,下塘镇的干部群众充满信心。镇党委主要负责同志表示,下塘是安徽首批行政管理体制八个试点乡镇之一,一直在组织创新、机构管理、执法改革等方面先行先试。今后,下塘镇仍将继续担任好试点排头兵、领头羊角色,在经济发展、产城融合、集镇建设、为民为企服务、人才管理上下大功夫。

面对已经到来的2018年,千年古镇下塘开始谱写新的发展篇章:

——筑巢引凤,促进园区转型升级。启动下塘工业园区22条道路道排工程建设;围绕铝产业完善和延伸产业链,打造百亿铝深加工产业;规模以上工业产值突破45亿元;力争新增规模以上企业8-10以上。

——主动对接,开启产城融合篇章。启动华夏幸福产业新城建设,年度计划投资100亿元;自建产业港建筑面积约3万平方米的一期项目。着力打宜居宜业、产城融合的魅力新城。

——靓化集镇,打造特色旅游小镇。高标准规划设计,依托中国美院设计团队,力争还原下塘千年古镇风貌,初具文化旅游功能。高效率建设集镇,全面提升老镇区形象。高品质提升配套,着力打造集镇休闲区、优化城镇功能区和居民生活区、努力打造集镇商务区。

这是改革与发展的新蓝图,洋溢着无穷无尽的动力与活力。(长丰编办)