近年来，合肥市包河区以完善共建共治共享的社会治理制度为目标，立足新形势，贯彻新理念，探索新路径，群策群力推动编外人员管理向科学化、规范化、精细化、常态化和制度化迈进，有效促进基层治理体系和治理能力现代化。

    一、基本情况

    包河区自2002年区划调整以来，短短二十年间，完成从郊区到城区，再到中心城区的转变，人口从近40万增加到200多万，已经发展成为区位优越的“中心城区”、实力雄厚的“第一城区”、生态宜居的“和美城区”和跨越赶超的“现代城区”。伴随着经济社会快速发展，大量外来人口、企业单位、社会组织涌入，基层公共事务不断增多，群众服务需求日趋多元，管理事项和服务内容呈几何式增长，体制内人员已无法满足工作需要。在此背景下，一些单位安排编外人员参与公共管理服务，在一定程度上缓解了工作任务增加和用人需求不足之间的矛盾。编外人员也逐步成为党和政府联系群众、服务群众的重要力量，为完善基层治理、推动经济社会发展做出了积极贡献。但同时，编外人员招聘多头管理、待遇标准不一等问题也日益凸显、亟需解决，积极做好编外人员的制度化、规范化管理已成为促进包河区快速发展的关键环节和重要保障。

    为此，近年来，包河区在多层次深入调研、多维度交流论证、多渠道听取意见的基础上，立足现实形势，勇于探索创新，大胆尝试员额制管理模式，着力在建立制度、完善机制、严肃纪律等方面狠下功夫，既依法保障了编外人员合法权益、构建了和谐劳动关系，又有效控制政府运行成本，提高工作效能，实现基层科学治理、精细治理、高效治理。

    二、主要做法

    （一）坚持问题导向，在建章立制上形成闭环

    围绕解决编外人员类型多样不协调、管理制度不完善、进出渠道不规范、人员管理不严格、待遇标准不统一等5大类问题，在全区—区直—街镇、大社区三个层面上形成了制度的闭合环路，以完善的体制机制，逐步形成齐抓共管的长效机制。

    在全区层面上，包河区于2017年5月制定出台了《包河区机关事业单位编外人员管理办法》（以下简称《编外人员管理办法》），对编外人员管理的相关问题进行统一规范。2020年3月至12月，针对编外人员管理中日渐凸显的各类问题，结合近几年比较成熟的经验做法，统筹推进“当下改”与“长久立”工作，重新修订并印发《编外人员管理办法》，对编外人员的招聘、管理、考核、待遇、退出等问题进行系统规范和明确，为规范编外人员管理工作提供基本遵循。

    在区直层面上，积极稳妥推进区直编外人员管理改革工作，制定出台《合肥市包河区直机关事业单位编外人员薪酬待遇实施办法（试行）》，将区直机关事业单位编外人员按岗位分为专业技术辅助岗、技能辅助岗、执法辅助岗、管理辅助岗等四类进行分类管理，进一步明确区直编外人员的日常管理、薪酬标准、考核要求等，形成规范管理的合力。

    在街镇层面上，围绕“建设一支政治素质好、业务能力强、服务水平高的专职社区工作人员队伍”的目标，研究制定《包河区加强专职社区工作人员队伍建设暂行办法》“1+5”系列文件，建立社区工作人员“四岗十八级”管理体系，努力为优秀同志搭台鼓劲、激励干事，以更好提供精准化、精细化服务。

    （二）注重守正创新，在员额制管理上加强探索

    坚持“严控总量、满足急需，核准使用、规范管理”的原则，按照“分类统一基数，据实调控系数”的思路，分级分类核定编外人员员额，明确使用编外人员的程序和要求，以提高用人审批效率和人员管理的灵活性，实现规范化、制度化、精细化管理，为进一步提升基层治理水平，构建共建共治共享的基层治理格局奠定坚实基础。

    一是深入调研，切实摸清“底数”。大力发扬一线工作法，累计深入33家单位开展调研座谈50余次，就编外人员职能任务履行、人员配备规模、反映诉求热点等问题进行探讨交流，切实摸清了底数和现状，明晰了方向和目标，找准了工作切入点，为规范管理、完善制度提供了可靠的数据支撑和事实依据。

    二是分门别类，合理确定“基数”。结合各单位“三定”规定、权责清单等职能任务需要和街镇区划情况，区分不同类别，细化核定标准，合理确定各单位编外人员员额制基数，确保其科学性、合理性和实效性。

    三是统筹兼顾，科学调控“系数”。根据各单位职能任务增减以及街镇辖区面积、人口数量、管理幅度、居民构成及特定人群服务对象等情况，所有单位划分为一类单位、二类单位、三类单位三个类别，分类确定调整系数，采取基数乘以调整系数的计算方法，最终核算出各单位编外人员员额总数。

    四是着眼发展，动态调整“总数”。建立员额核定动态调整机制，结合全区重点任务、重点建设项目等实际，原则上每三年调整一次总员额数。遇有机构改革、职能划转、区划调整等情况，经区委编委研究审核后适时调整员额总数，以更好助推全区经济社会发展。

    （三）多措并举发力，在机制运行上持续优化

    紧盯编外人员管理这个专题持续用力，加强部门间沟通协调，持续优化运行机制，主动作为，多点发力，既有效满足各单位用人需求，又实现了控制编外人员队伍总体规模的预期目标，推动编外人员管理科学、正规、有序。

    一是完善进出机制。在人员进入方面，严把人员入口关，坚持公开公平公正的基本原则，按照德才兼备、人岗相适的用人标准，采取“聘补结合”的方式，落实制度要求，加大审核力度，精简工作环节，实现人员梯次递补、工作无缝衔接。在人员退出方面，落实《劳动法》等法律法规，明确辞职辞退要求，进一步打通人员退出的堵点，破解“人员能进不能出”的困局，形成各方面人才合理流动的良性循环。

    二是落实奖惩机制。从严落实管理制度规范、薪酬待遇改革等系列举措，推动人员定岗定资，注重发挥考核的“指挥棒”作用，建立薪酬待遇动态调整机制，激发编外人员立足岗位、干事创业的活力和激情，全面提升编外人员的综合素质和为民服务能力。对在街镇工作满三年的优秀劳务派遣人员，根据工作需要，在额度范围内，经规范程序可以转岗为专职社区工作人员，转岗比例原则上控制在本单位劳务派遣人员的10%以内，进一步打破了体制机制壁垒，畅通了职业发展通道，激发了人员立足岗位、干事创业的内生动力。同时，坚持从严从紧的要求，对5家问题突出单位上门督促整改，对1家事业单位进行了专项人事审计，真正让制度长“牙”、让禁令生威。

    三是理顺管理机制。围绕解决全区各类协理（管）员种类繁杂、多头管理等四大类问题，周密组织各类协理（管）员统计及下划工作，将8类12种协理（管）员共517名人员下划至各街镇管理，进一步理顺了人事关系、完善了管理制度。

    三、取得成效

    （一）进一步精简了环节，实现高效化审批。从横向维度看，实行员额制管理模式，变多头管理、条块管理为统一的总量控制，既严格落实制度要求，有效控制编外人员数量的无序增长，又压缩了工作环节、简化了审批程序，有力、有效满足各单位用人需求。从纵向维度看，实行员额制管理模式，变年度申报为聘补结合，既有利于构建更加合理稳定的人员队伍结构，又缩短了时间跨度、提高了审批效率，更高效益、更高品质满足企业群众日益优质高效的服务需求。

    （二）进一步优化了模式，实现体系化发展。坚持政治上关心、工作上支持、待遇上关爱、生活上关怀，围绕编外人员体系化发展的目标，在规范劳动用工、加强日常管理、完善考核机制、强化教育培训、评优表彰激励等方面进行全面系统规范，优化职业成长体系、薪酬保障体系、能力提升体系、职业认同体系，培养造就一支政治坚定、业务精通、结构合理、群众满意、组织放心的编外人员队伍。同时，打通职业发展通道，打破劳务派遣人员晋升天花板，树立“有为者有位”的鲜明导向，坚定了社区工作人员扎根基层、奉献社区、服务居民的信心。

    （三）进一步规范了程序，实现制度化管理。强化创新思维，坚持试点先行，以推行专职社区工作人员员额制管理为探索，形成合理核定员额、划分岗位等级、加强管理考核、畅通进出机制的规范程序，并在全区推广应用。同时，系统梳理相关问题，固化好的经验做法，通过修订并重新印发《编外人员管理办法》等一系列的举措，明确编外人员使用的时机、标准、程序及管理要求等事项，进一步规范程序、健全机制，推进全区编外人员管理工作向科学化、规范化、精细化、常态化和制度化迈进。

    四、经验启示

    作为人口输入大区的合肥市包河区，在编制严重紧缺的前提下，基层编外用人是现阶段经济社会发展和完善基层治理的重要保障，应顺应客观形势和时代发展的要求，积极研究编外用人制度的发展规律，研究其与编内用人制度的密切配合方式，促使编内、编外管理相互补充、相互促进、相得益彰，竭力推进基层治理体系和治理能力现代化。

    （一）多方位配套政策，完善制度体系，是实现规范化管理的基础。包河区制定出台《包河区加强专职社区工作人员队伍建设暂行办法》“1+5”系列文件，修订完善《编外人员管理办法》等，通过完善体制机制来打破“干多干少一个样、干好干坏一个样”的现状，破解“招不来、留不住、流动大”的难题，解决“岗责不等”问题，树立“绩效挂钩”导向，严格规范编外人员的岗位安排与任务分工，赢得工作人员对单位的认同感、归宿感，满足自我发展、自我实现的需要，充分挖掘工作潜能，提高工作饱和度和“人均产出”，努力为优秀同志搭台鼓劲、激励干事，以更好提供精准化、精细化服务。

    （二）多部门联调联动，形成工作合力，是实现规范化管理的关键。编外人员管理是一项长期的、复杂的、系统的工程，需要多部门联调联动、同向发力。包河区建立了专职社区工作人员队伍建设统筹协调机制，在区委编委统筹安排下，纪委监委、组织、编办、民政、财政、人社、审计及各主管部门、用人单位严格落实制度要求，细化管理制度和考核办法，分工明确、各负其责、相互配合、协调运转，逐步建立了齐抓共管的长效机制，推动形成了加强编外人员管理工作的有效合力。

    （三）多层次培养人才，构建稳定队伍，是实现规范化管理的核心。包河区按照专业培训、分级负责的原则，建立教育培训制度，细化责任分工及标准要求，进一步丰富编外人员的知识结构、工作技能和职业素养；坚持客观公正、注重实效的原则，完善考核机制，并将考核结果作为调整岗位、调整等级、薪酬待遇、奖励惩戒、续聘解聘的重要依据；注重加强宣传和正面引导，大力选树先进典型，积极营造重视、关心、支持编外人员的良好氛围和社会环境，提高编外人员社会认同度和职业荣誉感。建立了一整套人才选聘机制，不断加强人才队伍建设，全面完善职业成长路径，多措并举促使编外人员理想信念更加坚定、能力素质明显提升、发展渠道更为畅通、干事热情持续激发，为推动包河区高质量发展提供人才保障。